廖保平
几经酝酿、重新修订的《中央和国家机关差旅费管理办法》终于亮相了，其中住宿费、伙食补助费将根据经济发展水平不同，分地区设定标准，目前尚未规定具体数额；交通费用方面，司局级可坐火车软席、飞机经济舱；而市内交通费用则每人每天80元包干使用。出差人员应当在职务级别对应的住宿费标准限额内，选择宾馆住宿，并且按规定标准自行用餐，超支部分由个人自理。
不知道此次新规出台，是为了压缩机关各部门的一般性支出，还是因为2007年开始实行的标准过时了，"如今已很难找到每日住宿费低于150元的酒店"，"标准不合时宜，必然导致向地方转嫁、弄虚作假等一系列问题"。是不是标准提升了，就可以杜绝或减少向地方转嫁、弄虚作假等一系列问题么？谁可以拍着胸脯跟纳税人保证？
好吧，我也懒得要人保证了，看看古人如何想法子保证，大抵可以知其一二。
中国古代官吏公费出差是怎么回事？差旅费怎么管理？这要从古代的驿政说起。完颜绍元先生说："驿是古代政府专供官员行旅食宿和递送公文用的公务系统，兼备国营交通、邮政、招待所等多种功能；落实到机构的具体名称上，历代互有异同，有驿舍、传舍、邮驿、驿馆……种种名目，而同全国基层政区及交通网络的密切复合，则是它最基本的特征。"（完颜绍元《官场那些道儿》，中共中央党校出版社，2008年8月版，第218页）
确实，古代驿的名目较多，又有传、置的说法，其实，驿、传、置三位一体（《史记·孝文本纪》）。另外，公差人员在驿站吃、住、行也三位一体，即吃有"传食"制，指食物的供给；住有"传舍"制，指住宿的供给；行有"乘传"制，指车马船只的供给。
有学者认为，我国最早的驿站设置形成于商代。商代时期，都城外大道纵横交错，大道沿线设立了许多据点和止宿之处，这就是最初的驿站形制，称为"堞"，50里设置一处；随后发展成为"次"，即可以暂住的旅舍之类；再后，正式建立"羁"，是商王朝专为商王、贵族建筑的道边旅舍，不仅供止宿，而且供应饮食。（董艳《汉唐丝路驿站小考》，载《丝绸之路》，2009年第12期）
西周时，驿站称为"委"、"馆"、"市"。《周礼》记载，当时国家大道沿途，10 里设庐，庐有饮食；30 里有宿处，称之为委；50 里设市，市有候馆，接待来往信使宾客。臧嵘先生说，这些馆、市，设备考究，有楼厅、有浴室，可以在这里充分地休息，解除旅途的劳累。道途专管庐舍候馆的官员，称为"野庐氏"。（臧嵘《中国古代驿站与邮传》，中国国际广播出版社，2009年11月版）
春秋时期，各诸侯国都比拼似地修建筑驿站，当作国家"形象工程"。齐国"三十里遽（今之邮驿也）委焉，有司职之"。（《管子·大匡》）燕国境内大道沿途修庐室，"夜可寝，昼可憩，有井又备饮食，有舍以为藩蔽"。晋文公做盟主时，平整驿道，大修驿馆，"诸侯宾至，甸设庭燎，仆人巡宫，车马有所，宾从有代，巾车脂辖"。（《左传》）一切安排服务周到，让人有宾至如归的感觉。
战国时期，驿站进一步完善，驿馆分等级，最上等的称为"代舍"，中等的称为"幸舍"，下等的称"传舍"。
秦始皇统一全国后，广修建驰道，"东穷燕齐，南极吴楚，江湖之上，濒海关毕止，道广五十步，三丈而树，厚筑其外，隐以金锥，树以青松"。（《汉书·贾山传》）沿途建立驿站、离宫和军事设施。当时步递停留处称"亭"，马驿站称"驿"，10里设一亭，30里设一传（驿）。
汉代则"设十里一亭，亭长、亭侯；五里一邮，邮间相去二里半"。（《汉旧仪》）。甚至连边地都设了驿传馆舍。《后汉书·西域传》记载，"十里一亭，三十里一置，终无盗贼寇警"，"立屯田于膏腴之野，列邮置于要害之路，驰命走驿，不绝于时月；商胡贩客，日款于塞下"。由此可以想象，驿站的繁忙，以及驿站在政治安全交通战略上的重要性。
魏晋时期，"二十里一亭，四十里一驿，旅行者取给于途，工商贸贩于道"。（《晋书》卷一百三十）也还算兴盛。
隋唐驿传制度更为完善，柳宗元在《馆驿使壁记》中说驿道上，"十里一走马，五里一扬鞭"、"一驿过一驿，驿骑如星流"。这未必是夸张之辞，杨贵妃吃的荔枝（"一骑红尘妃子笑，无人知是荔枝来"），就是靠驿站快马加鞭，一站一站地从南方过北方来的。
当时从事驿馆工作的人员数量很多，一座具有相当规模的驿馆，驿夫有数十甚至百来个人。唐代共有水、陆驿一千六百多个，有人推算从事驿传的员工逾二万多人。（转摘自完颜绍元《官场那些道儿》，中共中央党校出版社，2008年8月版，第218页）
唐代尤为不同于前代的是，除了中央政府设"驿"，地方政府还设"馆"，类似现在各地政府的"接待办"，其规模和豪华程度不亚于驿站。杜甫所写《唐兴县客馆记》里所找描写的馆就颇为可观。
唐是很多王朝制度完备的朝代，唐以后皆有驿站，自不待言。民国初年，北洋政府废驿，但类似于地方接待办的"馆"一直延续到今天。
这样一套驿传制度为官吏出差提供了极大的便利，不过，具体的差旅管理，历代各有异同。一般而言，是官吏在自己所在政府、部门领取使用驿传的凭证，名称历代不一，有传符、驿券、勘合、马牌等。有点像现在的介绍信或出差证明，注明姓名、职务、差使等，而驿券则像是进化为有面值的票据凭证。出差官吏凭此享受驿站提供的吃、住、行一条龙服务和差旅补贴。
拿"吃"来说，至少到了战国时，法律规定已非常详细。譬如秦国根据有无爵位和爵位等级，给予过往官吏以规定的传食供应，"不更以下到谋人，粺米一斗，酱半升，采（菜）羹，芻槁各半石……上造以下到官佐、史毋（无）爵者，及卜、史、司御、寺、府，（粝）米一斗，有采（菜）羹，盐廿二分升二"。（《传食律》）
赵岩先生说，汉代边地传食的供给主要包括马的饲料供应与人的传食供应两大类，马的饲料包括茭、麦、穰麦等，人的传食供应主要是粟、米、酱等，地位较高的供给肉、羊、鸡、鱼、酒等。传食主要来自县、郡、亭及其他置（调拔），均按官吏不同等级享受不同伙食标准。（赵岩《论汉代边地传食的供给》，载《敦煌学辑刊》，2009年2期）这可以在《过长罗侯费用簿》的记载找到佐证：汉宣帝元康五年正月，县泉置招待经过的常惠使团，其中长罗侯最高和食邑侯的伙食有鸡肉、羊羔肉、牛肉、鱼肉、酒、其他副食品；朝廷部门要员有鸡肉；西域王亲属和羌豪有肉；西域使者和汉廷普通官吏，其中包括基层官吏的家属有主食。
拿"住"来说，一般因公出差都可以住驿站。以汉代为例，包括巡幸地方的皇帝，中央派往地方"巡行"的使者，出征的将领，就国和入京朝请，奔丧或继任大统的诸侯王，"行县"的太守及下去料理公务的太守属官，"行部"的刺史，上下往来的具国家特征的一些人士，一些因私事而入住的高官及其官属等。（张机《汉代旅舍探析》，载《北京联合大学》，2008年第2期）只是不同级别的人住宿标准不同，即面积、朝向、陈设等有区别；没有资格入住驿站的，则"自须于村店安置"。
拿"行"来说，驿站根据官吏身份品级，配备马匹车辆及舟船；必要的时候，还给派挑运行李的脚夫，视具体情况而定。唐代《公式令》规定："给驿，职事三品以上若王四匹，四品及国公已上三匹，五品及爵三品已上二匹；散官、前官各递减职事官一匹，余官爵及无品人，各一匹，皆数外别给驿子，此外须将典吏者，临时量给。"所谓的四马、三马、二马，相当于现在讲的软卧、硬卧、座位，或头等舱、经济舱之类。宋代以后，还增添了轿子，为出差官吏提供更优渥舒服的出行服务。
在宋代，因公出差的官吏如若在驿馆就餐，驿馆就按驿券供给；如果不想在驿馆就餐，如有很多官员出差，尤其是中央要员到地方出差，沿途会有地方官员公款接待，或是朋友、同乡、故人请吃。如明代宰相张居正，奉旨回籍办丧事，沿途都有地方公费招待，嘴巴都吃腻了，不晓得吃什么好，"始所过州邑邮，牙盘上食，水陆过百品，张居正犹以为无下箸（筷子）处"（[明]焦竑《玉堂丛话》）。
没有使用的驿券可以拿到驿站领取实物，也可以折合成现钱支领，叫"折干"。这样，出差一趟就相当于额外得到一笔收入，类同"加薪"。有权势的官员出差住驿站，把驿券消费光了，还要强行索取额外的"折干"，有点像超额、虚增报销。明朝张萱在《西园闻见录》里有这样的记载："如旱驿一到，便于额外索常例，马数匹折干矣。正数骑坐马，由每匹索借马钱，必饱欲而后止……多者以银两计，甚且以十数两计。"为此，有的驿站一年中平均在每匹驿马上赔进的"折干"就高达三百两银子。
《曾巩集》里记载一个官员，官禄拿来支助亲戚，自己老婆孩子靠"食馆券"，这就可想见，官员出差之频繁及差旅补贴之丰厚或勒索之狠。
对于高级官员来说，出差"折干"都是小钱，下面送礼才是大钱。明嘉靖十八年（1539年），兵部尚书兼右都御史翟銮奉旨到塞上犒劳军队，这是典型的公务出差。翟尚书这样的部长级干部出差，公款吃喝和驿券"折干"自不在话下，最大的收获在下面送礼行贿，自己只需要"笑纳"就行。据统计，翟部长出这一趟公差，收的财礼、土特产等装了一千辆大车，可谓满载而归。
难怪自古以来官员并不以出差为苦事，而是视为肥差，"朝廷每遣一人出差，即是其人养活之计，诛求责取，至无限量。州县官吏，答应奉承，惟恐不及。间有廉洁自守，心存爱民，不为承应，及其还也，即加谗毁，以为不肯办事。朝廷不为审察，骤加以罪，无以自明。是以在外藩司府县之官，闻有钦差官至，望风应接，惟恐或后。上下之间，贿赂公行，略无忌惮，剥下媚上，有同交易，贪污成风，恬不为怪"。（《明经世文编》）就是说，朝廷官员出差一趟，要是下面招待不周，将来自有小鞋给你穿，为了不得罪上面的干部，下面当然要极力剥下媚上，驿馆上的供给又岂能不大大方方开销？反正羊毛出在羊身上，何必心痛而毁了自己的前程。
面对那些索取无度的办差官员，良心脆弱的接待官吏，恐怕只有死路一条了。清代乾隆三十四年（1769年），广西还真的发生过一个杨县长，因未招待好上级广西学政梅立本，而羞忿自刎的事。
不光官老爷出差是件一路进账的"养活之计"，就是随从仆役也跟着进不少的"辛苦费"。"若夫水驿，官船一到，则船夫有索，行厨有索，长行吹手有索，家人有索。"（《西园闻见录》）就算清廉不勒索者如清朝的翁同龢，身为翰林院修撰，奉旨出差陕西，"行则拜帝尧祠，游少华山，谒留侯庙，住华清宫"（《翁同龢日记》），游山玩水，有吃有住有人侍候，快活似神仙。更有甚者，一些官员出差住进驿站，还要地方官员或驿站官吏给他们弄娼妓以供淫乐，把个驿站弄得跟妓院似的。（《元典章》）
对类似违规使用驿站的行为，朝廷会严加处罚。如汉代规定，"为传过员，及私使人而敢为食传者，皆坐食臧为盗"。（《二年律令·传食律》）就是对伪造驿凭，享受驿传待遇、骗吃骗喝的人进行处罚。朱元璋时，特地制定《路费则例》，规范机关公务员差旅费管理："每有司官一员，路费脚力共钞一百贯，周岁柴炭钱五十贯"，"若向后再指此名额科民钞锭、脚力、物件、官吏重罪"。意思是，规定差旅费是多少就是多少，额外索求必处重罪。可是，朱元璋一死，外甥打灯笼 ——照舅（照旧），违法舞弊，假公济私等乱象层出不穷。明成祖曾命人调查用驿情况，发现百分之九十五的人还在使用应该收缴而又没有收缴的过期勘合。（《永乐实录》卷81）明崇祯也命人调查过一次，发现用驿者属于公务性质的仅十分之二，用于私立事的占十分之八，所谓公费出差成了假公务办私事的出差。（《崇祯长编》卷20）
以上所例乱象与现在官员出差，向接待单位提出正常公务活动以外的要求；在出差期间接受违反规定用公款支付的宴请、游览和非工作需要的参观；接受礼品、礼金和土特产品等，如出一辙，也是古今政府监管治理的重点。
古代通迅不发达，因公出差必不可少。在通讯极为发达的今天，已经出现了大量的现代化网络办公软件，要视频有视频，要声音有声音，要图片有图片，要文字有文字，大家各处天涯海角，身在万里之外，仍然可以在网上办事开会，有些公务毫无必要出差办理，却要扯个蛋疼的理由出去"潇洒走一回"，浪费纳税人的钱。要是全国上下的差旅费细细算笔账，我相信一定吓死人，是应该好好管管了。
虽说现在出台了《中央和国家机关差旅费管理办法》，有不少的"明确"、"强调"、"提出"、"要求"，下面也会依葫芦画瓢，都会层层下文。问题是，会不会同样是像朱元璋那样热闹一番后，又是外甥打灯笼 ——照舅（照旧）呢？我想，倘若没有财政民主，阳光预算，民众监督，还是会照舅。至于如何才能财政民主，则又是一篇大文章了。
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