佳木斯城投公司"假地"融资数十亿 原市长兼公司董事长
近日，佳木斯市原国土局长宋学英在狱中写下3万多字《自述》，反思从2002年到2012年担任国土局长的处境和抉择。
宋提到，他曾在市领导的指示下，为佳木斯市最大的国企——新时代城投公司违规发放国有土地使用证，让其融资骗贷数十亿元。
记者调查发现，该城投公司由市长兼任董事长。规划、国土等部门联合造假，为城投贷款提供"假土地证"。
这种现象并非孤例，也为如今高发的地方债敲响警钟。
佳木斯市最大江心岛——柳树岛，聚集着三个村落，1000多户村民。"绝大部分都是耕地。"6月29日，一位拉着马车的村民说，在11平方公里的岛上，除了农家乐和娱乐公园外，到处种着树木和庄稼。全岛只有0.7平方公里是合法的国有土地。但是，佳木斯市最大的国企——新时代城市基础设施建设投资（集团）有限公司（简称"新时代城投"），拥有该岛11平方公里的国有土地使用权证，并已将其抵押融资了10亿元。
"那个证是假的。"宋学英说。这名佳木斯市原国土资源局局长，因受贿罪今年4月被判刑入狱14年。
他告诉记者。佳木斯市城投公司违规举债背后，是一个城市高速发展的灰色样本。
造假抵押柳树岛
"改造居民区、建工厂、修公园等项目，资金筹集方式通过办理假土地证、再拿去抵押贷款。"柳树岛地块就是其中一例
佳木斯，"东方第一城"，是中国最早迎接太阳升起的地方。这是个崭新的城市，主要街道"八横九纵"，500多栋楼和主干路完成了美化、亮化。
"这背后问题很多。如改造居民区、建工厂、修公园等项目，资金筹集方式，都是用假的城市规划、办理假土地证、再拿去抵押贷款。"宋学英说，2011年，国土部、国家审计署对佳木斯用地情况进行调查，从银行贷款开始倒查，查出多个假地贷款的项目。
柳树岛地块就是其中一例。
2011年，国家土地督察沈阳局对佳木斯市督察时发现，2009年佳木斯市政府为融资需要，将违规划拨给"新时代城投"的柳树岛用途由绿化用地调整为建设用地，划拨土地使用权面积调整为1143.07公顷。并按商业、旅游、娱乐用途虚拟规划条件进行作价评估34亿元，以此为抵押发行企业债券10亿元。
经过督察人员现场踏勘，柳树岛现状为旱地、林地、内陆滩涂、风景名胜及特殊用地和村庄组成。真正可以用来抵押的国有建设土地仅有70公顷。
宋学英说，当时为柳树岛作抵押贷款，按照时任佳木斯市长孙喆的批示，佳木斯国土局的任务就是办理虚假的国有土地使用证，以及虚假的土地评估。
如果按照正规程序，办理国有土地使用证，需经过集体土地转让手续，并按照规划、土地用途进行价格评估，缴纳土地出让金后才能办理，而柳树岛上述程序均未进行。
宋学英说，规划局也出具了虚假的规划许可证，他们按照规划局"虚拟"的地块面积、方位，国土局直接盖章，出具了"虚假"的土地使用证和他项权利证。
记者致电市规划局，该局一曾负责过规划审批的处级负责人表示，规划局曾参加过国土局商讨土地融资的会议，但他记得没有给柳树岛审批过规划，他也不清楚为何柳树岛能作为国有土地拿去抵押贷款。
6月23日，在哈尔滨监狱服刑的宋学英告诉记者，为这些"假地"办理假证，都经过时任佳木斯市主要领导批示同意。"否则我有多少脑袋也不敢办。"
市长兼职城投公司
事实上，在职官员在企业兼职属于违规行为。历年来，国家相关部门曾多次禁止官员在城投公司兼职
6月27日，记者找到"新时代城投"，它在佳木斯财政局十八层高的办公大楼里，与财政局同楼办公。
当日，获知新京报的采访意图后，新时代城投办公人员表示，他需向一周姓局长汇报。
据内部人士透露，新时代城投与佳木斯财政局合署办公，除了高管交叉任职外，办公人员也有交叉。
"新时代城投"成立于1999年。与国内其他地方的国资城投公司类似，作为佳木斯市政府经营城市的主体，为其提供资金上的"借、用、管、还"一条龙服务。
2004年，佳木斯市政府又成立佳木斯市城市基础设施投融资发展中心（简称"佳木斯城投中心"），代表市政府控股"新时代城投"。城投中心董事长由佳木斯原市长孙喆兼任，直到2013年孙喆调任齐齐哈尔市长为止。
政府官员兼任城投公司董事长的现象在国内并不鲜见，但由市长兼任城投公司董事长的情况却很少。
据内部人士称，原主管国土城建的佳木斯副市长张书滨退居二线时，希望到新时代任职，但未获批准。
事实上，在职官员在企业兼职属于违规行为。历年来，国家相关部门曾多次禁止官员在城投公司兼职。
2004年，中纪委、中组部联合发布《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》规定，党政领导干部不得在企业兼职。
同时，《公务员法》与《行政机关公务员处分条例》等法规对党政领导干部企业兼职现象也有着明确规定，给予记过、降级或撤职处分；情节严重的，给予开除处分。
另外，2009年，佳木斯市政府又成立另一家城投性质的公司——佳木斯佳和投资有限公司（简称"佳和投资"）。佳木斯高新区管委会副主任孙涛任公司执行董事兼总经理。
2012年，国家审计署发现，"佳和投资"也存在用假的土地证贷款的现象。
国家审计署报告称，2010年11月22日，佳木斯市政府为融资需要，违规为4宗集体土地发放国有土地使用证，总面积178万平方米，设定住宅、商服用途，虚假出让给佳木斯佳和投资，获取贷款4.5亿元。
城投公司所向披靡
佳木斯市一离任官员表示，在土地出让市场上，位置好的土地由城投公司先挑，这对市场竞争带来很大破坏
和其他城投公司相比，"新时代城投"的职能异常强大，除了时任市长兼公司董事长，佳木斯于2009年又赋予公司，具有土地储备经营主体、棚户区改造及安居工程建设主体职能。
然而，城投公司实施土地收储属于违规。根据国家《土地储备管理办法》，土地收储应由隶属于国土资源管理部门的事业单位承担。
佳木斯市一离任官员表示，在土地出让市场上，位置好的土地由城投公司先挑，这对市场竞争带来很大破坏。
"新时代城投"具备这些职能后，在房地产开发和土地市场中"所向披靡"。
佳木斯国土局内部人士称，在佳木斯市西出口，沿江路南，多数土地由"新时代城投"先占后开发，并可直接出让。佳木斯有的改造工程，属于尚未规划就已开工。
"新时代城投"在佳木斯西林路与红旗路交叉口西侧开发的小区，将百年老街西林路西延路堵死。市国土局内部人士说，这样做破坏城市规划。
7月3日，"新时代城投"办公室一工作人员表示，他们拿去贷款的土地都是市城府批的地，"怎么可能是假的。"
"只是当土地出让需要履行手续，或贷款需要土地证时，他们才和规划局、国土局打招呼。"上述人士说。
这个说法在新时代城投公司的内部文件中得以证实。
2011年4月5日，"新时代城投"呈给佳木斯市政府一份请示报告称：棚户区改造工程项目内江南村东区、收获机械厂、博康二院西等腾空地块已与上海禄丰投资咨询公司签订出让协议。现急需规划、土地部门办理土地出让手续，以解决目前的应急还贷问题；请规划部门尽量放宽规划条件，以保障土地出让工作顺利完成。
业内人士称，国有土地出让，若按正常程序，应由规划局先办理规划许可证，划定土地性质（工业、商业或居住）、土地勘测定界，而后估价，进行招拍挂，中标单位缴纳土地出让金后才能完成出让。
从这份报告可以看出，"新时代城投"尚未经规划、国土部门同意，就已签订土地出让协议。
60亿资金之渴
在有限的农用地转国有土地指标下，佳木斯市并没有太多的土地用来贷款；但2010年佳木斯办省运会需60亿
佳木斯在2010年出现了城建资金的异常渴望。那年，为举办黑龙江省第十二届省运会，佳木斯市启动城建百日会战。
340多个项目要推进，施工面积达300多万平方米；要新建、维修和拓宽改造的31条道路及21座桥梁同时开工；17条主要街路和"五园一带"绿化工程全部启动；500多栋楼房的美化同步跟进；156万平方米棚户区改造工程全力推进。
其中，路桥、园林绿化、城市亮化及体育场馆续建等工程必须在百日内完成。
据宋学英介绍，当年"新时代城投"拿柳树岛抵押融资的10亿元，主要用于省运会体育馆的修建。
据内部人士介绍，2010年之前，新时代城投可以利用地方财政担保在银行贷款。
而在2010年6月，国务院下发19号文《加强地方政府融资平台公司管理办法的通知》，禁止地方政府用财政收入给融资平台担保贷款。
通知规定，融资平台若要贷款融资，需要提供符合抵质押条件的项目资产或项目预期收益等权利作为贷款担保。
于是，为了贷款需要，城投公司需要提供有效的质抵押物，而在有限的农用地转国有土地指标下，佳木斯市并没有太多的土地用来贷款。
佳木斯市原国土局长宋学英说，压力之下，佳木斯市开始频繁使用"假地骗贷"。
"拆东墙补西墙"
大规模举债同时伴随着巨大的还贷压力。为此佳木斯市政府决定用一些不属于城投公司的土地抵押还贷
大规模举债同时伴随着巨大的还贷压力。宋学英说，新时代城投、佳和公司除了依靠自身经营的土地、房地产开发收益还贷外，还需要佳木斯市政府设定新的抵押物，"拆东墙补西墙，暂付利息继续，以贷养贷。"
比如，2011年3月，"新时代城投"为了偿还此前的贷款，将一块原不属于自己的73公顷土地，落到其名下用于抵押还贷。随后，"新时代城投"又将一片尚未获批的棚户区改造项目用地拿到银行去抵押。
"新时代城投"给佳木斯市政府的请示报告，证实了宋的说法。
该报告称"三、四期棚户区改造拟贷款17.1亿元，由于国家金融政策调整，该项贷款无法继续利用地方财政担保，需要佳木斯市提供总价超过24.5亿元的抵押担保手续。需要国土、规划等部门尽快提供三、四期棚户区改造工程地块的土地使用证、规划文件及地价评估报告等贷款资料。
"还贷急再贷更急。拟予大力支持，各相关部门应全力速办为宜。"对此报告，佳木斯市原副市长孙博前做出批示。佳木斯市原市长孙喆则批示："同意博前意见"。原市委书记林秀山圈阅。
"国土局出了文件，向政府说明，三、四期棚户区的土地，没有用地计划，没经过省厅审批，另外地面上还有其他项目在施工，若答应新时代城投的请求势必违法。"据宋学英回忆，这个报告呈送市政府后，主要领导仍电话指示他为新时代城投办理。
宋学英还记得，新时代城投有一笔3亿元的农行贷款被查出使用农用地抵押贷款，要求新时代城投变更抵押物。最终市政府又另找一片正在使用中的国有土地变更抵押。
2011年，在佳木斯一次紧急还贷专题讨论会上，宋学英被公布的贷款总额惊呆了。他说，那次公布出来数十亿元贷款总额，"我心里一算，等于佳木斯这几年啥也没搞，都是贷款做的。佳木斯去掉贷款就是一个空壳城市。"
偿债是继任者的事？
有关专家指出，城投债之所以造成危机，存在领导干部考核体制的原因。现任地方政府领导人多希望手上可用的资金越多越好，至于还债则是继任者的事
假地贷款并非佳木斯市独创。
2012年，国家审计署查出，2009年到2011年，齐齐哈尔市政府指示当地国土资源局将不是发放国有土地使用证范围的公用设施用地、滩涂用地，办证给了黑龙江鹤城建设投资发展有限公司，用于抵押融资共获取贷款11.18亿元，用于发行债券共获取资金12亿元。
对于佳木斯市和齐齐哈尔假地贷款融资的问题，国家审计署建议，追究有关人员责任。
此后佳木斯制定《土地抵押问题整改工作方案》，收回"虚假"的土地使用证；对相关贷款项目的抵押物进行变更，并制定还款计划分期还款；另外，对相关地块争取办理征用及转用手续，将土地转为符合规划的合法建设用地。
2013年，佳木斯市原市长孙喆调任齐齐哈尔市任市长。
宋学英认为时任的有关领导也应承担责任。
6月26日，记者向孙喆秘书用电话和短信表达采访意图，但一直未有回音。
"佳木斯市用地没有几宗是规范的，只是手续全与不全之分。"宋学英说，他当国土局长十年，几乎天天都在给政府用地补手续。
宋学英认为，尽管国土系统已垂直管理，干部垂直任命；但是党务、财权、业务都由当地党委政府掌握，国土局长处在"脑袋在上，身子在下"的尴尬处境。
如今，宋学英认为，规则不应随意改变，否则容易滋生贪腐。
2011年原规划局长葛凤岭被抓，系因修改已出让土地规划，涉嫌受贿。此案也牵涉到佳木斯原市委书记林秀山。去年7月，已调任黑龙江省委组织部副部长的林秀山被中纪委带走调查，至今由河北省检方羁押。
随后林秀山案牵出佳木斯原副市长张书滨。今年年初，黑龙江省纪委宣布对张书滨"双开"，移送司法机关。原城建局长刘国桥以受贿罪被起诉。
宋学英也因收受多名房地产老板和单位下属的贿赂而被起诉。
如今，"新时代城投"在忙于维系城投资金运转，2012年、2014年，公司又发行2次公司债[0.06%]券，分别融资贷款10亿元和13亿元。
有关专家指出，城投债之所以造成危机，也存在领导干部考核体制的原因。城投债即使违约，也是若干年之后的事，现任地方政府领导人多希望手上可用的资金越多越好，谁借贷越多，政绩就越突出，至于还债则是继任者的事。
今年5月20日，国务院批转发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见》明确：建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。
这意味着，全国上万家国资城投公司将迎来新的变革，它们将不再是政府的融资平台，不再被允许为政府融资，而是将变为纯粹的企业。
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佳木斯规划国土两局联手造假骗贷:疯狂举债缩影
佳木斯规划、国土两局联手造假，助城投公司骗贷融资，堪称"剑走偏锋"。而今偿贷危机已浮现，其警示意义不容小觑。
城投公司以"假地"套现数十亿，时任市长特批办理，规划、国土两局联手出具虚假土地证，最终遭到原国土资源局局长举报……据新京报报道，黑龙江佳木斯市最大的国企——直接由市长兼任董事长的城投公司，涉嫌骗取金融机构贷款数十亿元。因这些"假地"不具备合法的土地开发资格，偿还贷款已出现危机。
在经营城市的理念之下，各地大规模举债搞城市建设，在过去数年蔚然成风。然而，因现行《预算法》规定，"地方各级预算不列赤字"，没有举债资格的地方政府大多选择以城投债这种企业债的方式来间接操作。而我国《担保法》也有规定，地方政府不能以财政收入为支持来提供担保。因此，由地方财政收入担保的城投债，其实不受法律保护。
据统计，全国至少有数千家地方政府融资平台，为其提供资金上的"借、用、管、还"一条龙服务。从新闻看，佳木斯市无疑也秉持着该模式，但它更像是"剑走偏锋"：为了骗贷，多个部门出具虚假土地证明，"一把手"更被举报是授意者，制造出造假链。
这要放在一般企业，这么大规模的骗贷，责任人早该被依法重判了。可因佳木斯市城投公司的特殊属性，相关责任人非但无需为造假骗贷负责，反而可拿违规举债换政绩。在偿债约束机制和责任追究机制缺失之下，官员无须为过度负债承担责任，只要能借到，哪怕是公然违法也在所不惜——这在佳木斯"假地"骗贷事件中，体现得可谓淋漓尽致。
且不说政府官员兼任企业领导明显违规，单说这种用"假地"骗来的贷款，就藏着巨大的违约风险。可以想见：既然是举债，就总要偿还，地方政府又不能创造财富，负担最终还将转嫁给纳税人。虽然马路、广场光鲜，可终究只是经不起风险的肥皂泡；更何况，疯狂举债的高速之下，重复建设与低质发展必然遗患无穷。也难怪，当地原国土资源局局长称："佳木斯去掉贷款就是一个空壳城市"。
佳木斯"假地"骗贷，堪称地方疯狂举债的一个缩影。应看到，今年4月经国务院批准，北上广浙等10个省市试点地方政府债券自发自还。但在有序放开地方举债"前门"的同时，必须关好之前无序举债的"后门"。众所周知，越是疯狂的违规举债，越是容易让地方政府债台高筑；而改变的关键，就是要建立违规举债的强效约束机制，"只管自己借钱创政绩，不管继任者怎么还钱"的潜规则，早该改变了——像佳木斯这样，不惜用"假地"来合谋骗贷，就该作为"灰色样本"，给各地敲响警钟。
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