张居衍为纽约时报中文网撰稿 2013年11月29日
十八届三中全会开幕前，媒体们纷纷表达了对这次会议寄予的厚望。在会议闭幕当天发表的公报令外界深感失望后，提前两天公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》出乎意料地提出了全面改革的60条。中央财经领导小组办公室副主任杨伟民介绍称："尽管前几次三中全会也都聚焦改革，但主题仅是某一方面的改革，而这次全会定位全面深化改革，包括经济、政治、文化、社会、生态文明，以及国防和军队、党的建设制度等多方面改革……只有坚持全面改革，才能继续深化改革"。
《决定》还明确给出改革的时间表，鲜明提出"到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果"。这意味着剩下的7年时间必须完成《决定》提出的改革任务。这已经不是渐进改革的步骤，而是全面推进的大规模改革举措。
把过去十年该推行的改革内容，借助新领导集体的优势，一下子全盘推出，显示了新执政群体的信心和决心。但是，底层的思想准备都还停留在冰冻期，利益权衡盘根错节。高层的解冻、高温，到达底层的效果究竟如何？顶层设计的出发点是什么？各个阶层的利益如何协调？如何按照经济体的发展需求和各种诉求的迫切程度，清楚界定先后次序？解读决定内容对公众而言是个挑战。决定通常是政治妥协的结果，而妥协的特征就是笼统。比如市场与政府关系的界定，公有制与非公有制重要性的区分，农村与城市的地位比较，党的主导与司法独立，"紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革"等，可以产生不同的解读。
改革六十条的全面推行，必定与现有法律的条款规定存在冲突。北京大学的周其仁教授指出，国家的法律有两三百部，行政性的法规有七八百部，地方性法规有七八千部，加到一起是非常庞大的体系。而改革的做法就是要突破已有的规章，突破妨碍生产力和社会活力的做法。但改革同时提出必须走法制的道路，要尊重法律。这之间就会产生矛盾。如何按照党的最新决议的内容，按照合理程序，修订现有法律与新的改革决定不适应的内容，修改或者废止现有的相关法律和条款，这需要大量的准备和工作。这种全面大规模推进的改革方式，不得不面对执行过程中的巨大挑战。
倒逼改革是个思路，但应该是在详细规划、充分准备的前提下。这么巨大的国家和经济体，需要更为稳健的步骤和安排。目标设定与机制建立是两回事。比如决定提出，建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市，同权同价。普遍存在的小产权房便希望再次借助新的改革决定"转正"合法。中央电视台随后播出对中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文的采访，再次强调"小产权房"是违法的，因为它违背了城乡土地规划利用的总体布局。但这次采访没有再强调小产权房"违反了关于农地转为城市建设用地的法律程序"。11月22日，国土资源部迅速联合建设部发出《关于坚决遏制违法建设、销售"小产权房"的紧急通知》，要求坚决查处小产权房的在建、在售行为。中央电视台迅速报道北京拆除8栋别墅小产权房的消息。怎么解读决定的改革安排，落实决定的改革措施，从上到下实际推行的过程还有相当多的程序和步骤。
面对复杂的国情，决定中过于具体的目标可能会造成落实的困难，会激化潜在的冲突。党的决议应该更注重原则和机制，而不仅仅是具体的目标。
顶层设计的要旨不是提出目标和愿景，而是要产生底层的自主激励，争相变化。比如招商引资和土地开发，在地区竞争的格局下，毋需上面催促，各地便争先恐后推进。没有充分的思想动员和具体政治制度相应的调整，依靠党的决议，从上往下大规模推行，这有施政不成熟的嫌疑。
宏大的目标需要详细的策略落实。策略选择，就既有的历史经验而言，没有直接可以搬用的案例。但从文化传统、地缘政治以及历史渊源出发，台湾的经验是最为直接和有益的参照。台湾政治改革的成功，不仅保障政治规则与经济发展的长期协调，更保证了国民党执政的合法性和先进性。但面对长期价值与短期成本的计算，对当前利益的担忧会使得共产党率先挑选短期可控的步骤。实现顶层设计的改革宏图，需要中央集中权力全面推行。政治集权加经济放权，便会成为实际的选择。成立改革协调领导小组和国家安全委员会，便是实现权力集中的一个安排。
对集权的担忧
经济放权，是改革35年来的经验总结，理论上没有过多的疑虑。但政治集权，对这个曾经因为政治斗争有过惨痛教训的国度，势必引发忧虑和追究。
集权是个双刃剑。它可以打破地方和部门利益的主导，使得中央意图得以贯彻，解决因地方赶超带来的财政和金融的混乱，统一调整中央的步骤，在政治集中的情况下推进市场化的建设；然而，集权也使得社会整体的风险更加汇集到决策核心。在一党执政的国家，政党不能下台，没有轮换执政的出气阀。风险集中会使得内部压力超标时，执政核心寻求斗争的替罪羊，或者干脆对外发泄打仗。在国内经济势力往其他国家扩张过程中，势必出现更多的国际纠纷，这更增加对外打仗的可能性。更为长远的担心是，如果政治集中有利于执政团队实现经济改制，短期内进一步促进经济的发展，这样的幸运会使得权力制衡的宪政规则更加遥远无期，党与国家关系的界定区分更加不可能。这将把一个国家未来命运的赌注越押越高。
权力集中的目的是为了贯彻，但集权的结果可能是政策讨论空间的压缩。如何发挥集权的优势，控制集权的弊端，这需要政治体制的改革和配合。如果为了贯彻的需要而进一步牺牲了自由讨论批评的机会，那么，即使顶层设计的内容再贴合实际需求，目标再宏大无私，结果都会失败。
政治改革的必要性
大力推进经济改革势必面临不断发展的内在利益冲突。没有政治改革的配套，改革路径和方式上的选择没有制度性的保障。
政治改革的目的，是能够反映上下左右的利益分布，使得不同利益诉求冲突得到有效协调。它不是洪水猛兽，而是发展的现实要求：将各个局部的利益和诉求汇总，将集中的决议通过分权的体系贯彻，随时反馈。所以政治改革的目标是提高执政的效率，并通过程序设计实现公平的标准。集权还是分权？具体的权力如何有效分配？这些安排应该是在高效的政治框架下，通过协调达成的目标。
但《决定》中即将成立的国家安全委员会和改革协调领导小组，是让权力从一些部门转移集中到新的部门，由新的机构代替既有部门的领导。没有政治改革和执政规则的变化，新机构的管理方式和指导思想与旧有的安排只能是类似。而且，没有政治改革，党的性质依旧决定了顶层领导权斗争的激烈。在党的历史上最惨烈的教训都是内部最高决策权的争斗，不惜代价保证核心的绝对地位始终是政治斗争中的关键。权力集中的形式存在多种可能性，事实的选择会采用什么具体的形式？国家安全委员会和改革协调领导小组的具体成员如何安排？作为最高领导人，习近平的动机和动力是什么？倒逼改革，习面临的实际压力是什么？而作为习李体制中的李克强呢？"李克强经济学"曾经引发热议，但在这个重要的三中全会公告和说明中，他却不在显赫位置。类似问题的不确定性势必引发各种传闻和猜测。
转型的出路和空间，以及未来发展的路径，都亟需长期政治规则的确立。各种旧有和新生的利益团体，无论百姓还是官员，都是政策和实际发展的结果，都是这个国家不可消灭的组成部分，都需要相应的政治地位维护自身的利益，这是推行宪政的现实出发点。缺乏宪政规则下的经济体制改革只好求助于集权和开明的中央。但集权从来得不到信任。集权带来的阶级斗争和政治运动的历史惨不忍睹，希望历史教训使得集权罪恶的重演不再可能。
未来可能性
我之前写过文章讲到国家管理模式的双轨制安排，即政治趋"左"，经济向"右"。讲的是：没有政治改革的配套，经济改革无法充分体现各方利益诉求。这样的管理双轨安排不仅没有并轨的可能，而且会造成中间官员群体的左右为难而不作为。
顶层设计推行到下层，需要官员群体的配合。这些政策目标的落实需要地方的积极互动。但激励在哪里？对地方的激励主要是对地方官员的激励。在思想动员的力量变得薄弱的情况下，能够迫使官员群体配合的条件有两个，一是压力，一是推力。压力是纪律检查和反腐，形成群体性的警觉和胆战心惊。面临空前的纪委监督和腐败惩治，制度弊病带来的不可避免的普遍腐败事实，让从上至下的官员群体可能把明哲保身置于首位。而推力则是地区间相互竞争和体系内得到提升的激励。现实是压力大于推力，官员群体缺乏动力进一步推进市场化的改革。
如何增加改革的动力？地方政府的活力将与今后的集权安排存在冲突。改革的动力更依赖于私有部门和民间组织来带动。民营经济对国有垄断部门的渗透能够促进市场发展和产业升级，从而实现民营经济地位的转变，改变经济基础，从而带来未来政治格局的变化。这也许是个好兆头。
但改造的过程存在多种可能。如果党顺应经济结构的变化发展为代表各式利益的执政党，使得党内形成不同声音，公开竞争，再过渡到政党竞争，这是相对和平的政治转型。如果还是维持政治垄断，以宣传和军队的控制来维持公有制的地位，与私有经济争夺主导权，那未来则会因为某个危机的节点，发生动荡。以改革的名义集权，能够获取广泛的支持，但这种支持的基础与集权后的经济表现紧密依赖。一旦集权的导向和后果偏离改革的共识，势必引起纠纷。
寄希望于未来，形势总比人强，社会内部的变化总会产生意料不到的新格局。代际更新将带来无法估量的政治变化。随着国际交流的深入和广泛，新一代的意识形态背景和知识结构将产生不同的目标模式。进一步的全球化和对其他制度实验成果的吸收，促使社会思想层面发生变化，将实现整体舆论方向的转变，带来内部传统意识形态的瓦解。而通讯革新在内的技术进步将会冲破控制和僵局，促进思想传播。这些变化，不应受限于一时的改革模式，对整体社会的未来会有深远的影响。
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