若仔细剖析中共中央政府，你会发现它就像俄罗斯套娃。打开一层，又有一层，每一层都比前一层隐匿着更多更有权势的高官。
最表面的一层是重要国家机关，例如主席办公室、全国人大，以及国务院25个部委。这些机构依照宪法设立，与其他国家同类机构等同。
里面一层是25人的中共中央政治局，参与全党全国一切重大事项的决策。接下来是习近平领导的7人常委，一切重大决策均由此出。
但实际运作中，影响内地13.5亿人口和全球其他地区诸多民众的政策，却是由较鲜为人知的机构策划制定，即所谓「领导小组」。
这些小组由全国最有权、影响力最大的领导们组成，但过去几乎从不公布他们召开的会议，也不披露小组成员构成。领导小组掌管经济、宣传、港澳事务等一切领域。小组内部详细讨论并制定政策细节，之后才将政策措施提交中央，期间并不会向公众披露消息。
诺丁汉大学（University of Nottingham）中国政策研究所（China Policy Institute）主任曾锐生（Steve Tsang）说，就重大政策事务的影响力来说，他们远比各部委更重要、更有权力。
曾锐生说，政策越重要，就越有可能由最高领导层制定，并有政治局某个领导小组支持。
新成立的两个政策小组之所以成为去年11月中共十八届三中全会最令人瞩目的进展之一，原因也在于此。估计这两个小组均由国家主席兼军委主席习近平领导。
内华达大学（University of Nevada）政治学教授蒲晓宇等分析师认为，习近平致力绕开既得利益集团以推进其政策，这两个领导小组可能在幕后发挥重要作用。
蒲晓宇说，这两个小组有重要政策意义，首先，习近平可能通过这两个新机构更快速地巩固权力。
全面深化改革领导小组负责统一部署全国性重大改革；国家安全委员会则将统筹管理负责国内外国民安全的相关机构。
目前尚未知国家安全委员会是否会设为党或国家机关下辖的领导小组，但其目的是明确的：把分散各部门的权力集中到一处。
在内地权力机构中，领导小组一直扮演着重要角色。 1958年，首个领导小组设立，令中央政治局常务委员会得以掌握更大决策权，而中央书记处则有更多空间处理日常事务。
这种做法可能导致滥用权力。 1966年5月，当时毛泽东将自己最得力的5员干将组成一个领导小组，组织全国性青年运动，根除政敌。
这个「中央文革小组」先后由毛的秘书陈伯达和毛的夫人江青领导，一度取代政治局常委成为全国最高权力机构。直到1970年代末、1980年代初，邓小平改组最高领导层，才逐步恢复了中共总书记和中央书记处的权力。
小组依照党章而非宪法成立，而且数量持续增加。 1990年代以来，领导小组对决策的影响力更大。有人认为，这种做法可以绕开层层官僚障碍和既得利益集团的阻扰。举例来说，中央外事工作领导小组就被视为协调多家机构行动的有效工具。
理论上，领导小组的职能在于制定指导性原则，而不是规划具体政策。但实际上，领导小组的建议，尤其是有政治局常委任职的领导小组的建议，往往被视为高层共识。
很多时候，党的领导层都会采纳领导小组的建议，只会稍加修改甚至不作修改。如此一来，领导小组的权力就比政府部委更大，后者只能够执行已定的政策。
美国巴克内尔大学（Bucknell University）东亚政治研究麦克阿瑟学者朱志群说，在权力结构中，这些中央领导小组取代了所有政府部委的位置。
一些党内领导小组的权力范围很大，例如中央政法委就同时监管公检法三方，这种安排一直被批评为不利于司法独立。
直到2012年末，中央政法委一直由时任政治局常委周永康主管。周现已卷入一场大规模反腐调查案。
斯坦福大学（Stanford University）胡佛研究所（Hoover Institution）中国政治专家梅瀚澜（Alice Miller）将领导小组分为四类：党、政、军三方各自的领导小组，以及三者合一的领导小组。
有些领导小组知名度不高，如国务院西部地区开发领导小组，2000年由时任总理朱镕基建立，如今由现任总理李克强领导；还有军方在2008年汶川地震后建立的军队抗震救灾领导小组。
有时候，设立一个领导小组也意味着一次重大政策转变。例如，1987年，属于党内保守派的元老成功罢黜了力促改革的党中央总书记胡耀邦，之后成立了专门打击「资产阶级自由化」的宣传思想理论工作领导小组。
分析师称，习近平建立的这两个领导小组职责广泛，且有望均由他个人领导，所以很可能是今后几年国内最有影响力的组织。
也有观察家认为，习近平可能利用这两个小组绕开政治局内部的反对派。有时反对派的分歧会导致党内出现派系斗争。
曾锐生说，这两个小组会成为习近平推行其政策的主要工具：「习有意利用这两个新成立的小组扩大自己的领导力。」
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