北京大学宪法学教授 张千帆
中共十八届三中全会出台了农地流转、废止劳教、统一高考，有限放松结社等一整套改革措施，并设立深化改革领导小组和国家安全委员会，体现了中央集权和社会放权两种基本思路。总的来说，三中全会决定的基调是向社会放权，而实现的路径则是集权。和去年底学者发布的《改革共识倡议书》所提的六个方面相比，三中全会部分接受了经济改革、司法改革、保障宪法效力等后三个建议，却拒绝接受党内民主化、选举规范化、言论自由化等前三个建议，凸显了此轮改革的政府主导性质。问题是，如果说改革的基本动力在民间，民众不能有效参与的集权式改革能否推进下去？集权改革是否会发生变异，并再次蜕化为既得利益敛财的名义？
三中全会决定虽然强调民权，却基本不提选举民主，对人大改革只是一带而过，甚至也未提及最重要的公民权利——言论与新闻自由。事实上，三中全会之前倡导反宪政言论、抓捕网络大V及之后对学者博客、微博销号等一系列行动恰好与此背道而驰。自上而下的改革思路由此可见一斑：社会放权不是赋予社会本身更多的言论自由和民主政治保护机制，而是通过中央集权强力推行。看来新一届政府一方面意识到放权改革势在必行，否则执政合法性将面临严重危机；另一方面则对中央独自承担改革的能力自信满满，不容社会力量广泛参与，甚至认为社会广泛参与是对一党执政的威胁。因此，改革成了政府自己的内部事务；如果地方政府有阻力，便向中央集权，进而向最高领导个人集权，通过以领导个人为核心的强势权威推进改革。
其实，在2011年出版的《权利平等与地方差异》一书中，我已经探讨了中央集权式的权利保障机制。中央集权确实可以和社会放权并行不悖，甚至可以为社会放权开道，通过顶层和草根上下联动挤压中层，迫使庞大的既得利益集团改革让利。中国八十年代的改革和这种模式有点类似，只是当时改革的主导力量仍然是自上而下；公民社会则刚刚开始发育，力量十分有限。在这种情况下，虽然中央形成了以邓小平为核心的改革联盟，改革实际上处处遭遇"中梗阻"。农村改革相对顺利，但是国企与市场化改革为官僚集团充分利用，既得利益集团伴随改革产生，造成大量腐败和社会不满，并引发八九事件和改革的全面停滞。邓小平"南巡"后，改革重新启动，但已变味，改革政策为既得利益主导，以至既得利益集团越做越大、积重难返。
因此，集权式改革有一个前提，那就是公民社会能够积极参与并主导改革方向。如果中央权力不够集中，那么改革方案往往难以形成，即便形成也缺乏执行力；如果公民社会力量不足，则改革在落实过程中很容易遭到扭曲并发生方向性偏差。因为改革关系到社会利益的重新分配，如果社会大众本身不能参与，那么既得利益者必然"近水楼台先得月"，以"改革"之名为自己捞取更大的利益，满清改制生成的"亲贵内阁"即为一例。无论是清末宪政改良的失败还是过去三十年改革的教训，都是不能不认真对待的前车之鉴。
经过相对温和弱势的胡温十年之后，现在中央又重启集权改革之路，推出了三中全会决定揭幕的改革"大戏"，但同时又打压公民社会，预示未来十年的改革将是中央主导的"独角戏"。要唱成这出戏，必须预设两个条件：中央及其领导团队的至善与万能——即便不是本意至善，至少也是为形势所迫真心改革。第一个条件且不展开评论。法治基本常识告诉我们，把希望寄托于人治永远是危险的。不可忽视的是，中央集权意味着中央机构的扩容，不只是一个人或七个人的问题。即便中央领导团队是至善的，他们不可能事必躬亲，而必须依靠相当庞大的中央官僚集团行使具体权力，至多依靠中纪委、检察院等机构监督中央权力的行使。但是所有权力都会滥用，甚至监督权也会滥用。如果公民社会缺位，谁来监督中央机构本身并防止其滥用，显然是一个悬而未决的问题。
即便中央改革意愿不成问题，第二个条件仍然要求中央有能力运用目前尚管用的自上而下组织机制，有效监督和控制地方官员行为，使之按中央设计者的原意推进而非阻碍或扭曲改革。也许随着通讯手段和信息渠道的升级，中央监控和执行能力比史上任何时期都强大。但是以中国之大、地方层级之多，我从来对此类中央能力持怀疑态度。别的不说，反腐就是一项极其艰巨的任务。近年来，许多腐败案件都是通过纪检之外的各种社会曝光才得以揭露出来；如果新闻媒体和网络舆论不能发挥作用，中央如何获得各级各地官员的实际廉政信息？
如果建立超强超大的中央监控机构，那么一则中央权力很容易受到滥用并成为寻租手段，二来在目前央地事权、财权面临重新划分的情况下，中央机构与人员的扩张空间实际上相当有限，大规模集权的可行性值得怀疑。如果中央对地方不能维持长期有效的监控机制，那么各地仍然可以对三中全会的改革计划阳奉阴违，甚至使之蜕化变质，集权改革将面临半途夭折的巨大风险。
事实上，集权改革是中国历代法家矢志不渝的法宝，却迄今没有成功的先例。不少改革的出发点即是削弱地方豪强，有的是为了加强皇室权威，有的则是为了构建一个在法律面前更为平等的社会。后者的初衷不能说不好，却无一例外归于失败。究其原因，无非是不能满足集权改革获得成功的以上两个条件。如果一项改革确实是为了社会多数人的利益，却又不允许他们自由参与，那么改革首先就失去了最根本的动力和最强大的支持者。这样的改革已有许多前车之鉴，不能不慎。
集权改革要获得成功，还不能缺少改革的另一半——公民社会。与其排斥公民参与，不如放下架子、抛弃戒心、联手合力，允许他们通过媒体或网络等各种渠道自由表达诉求，并有效监督改革的方向与进程。和中央独唱的"独角戏"相比，中央和民间扮演的改革"双簧"成功机会要大得多。
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