最近，中国新闻媒体已经多次报道，面对新一轮改革的艰难启动，李克强总理很愤怒地指责中国地方官员"乱伸手"、"不作为"、"尸位素餐"。这鲜明地体现出了中国当下的不良政治局面——不该政府做的，却做了；需要政府做的，却不去做！这种状况尽管很需要改变，但是又缺乏应有的动力，总理的推动也显得"捉襟见肘"。我能感受到总理的"愤怒"心情，但也同时预感，这注定是一种无奈的愤怒，因为中国现有的政治制度和行政管理体制决定了它不可能从根本上改变现实，甚至难以取得我们通常认为的基础效果。
关注"中国政治"话题的朋友大多能够发现，在特色社会主义制度的整体政治框架下，中国现行的行政管理体制还带有鲜明的"传统军事组织"色彩，不仅国家行政权力高度集中，强调下级对上级的无条件服从，而且政府在施政过程中经常集中关注"核心目标"的实现，而不太在意具体施行"手段"和实现路径的选择。比如说，减少生育是计划生育政策的主要目标，至于各级地方政府如何实现这一目标，中央政府并无明确规定，只是含糊性地要求到尽量不要酿成"悲剧"，让政府出丑；再比如，"增加国家收入"是国家税务部门的主要职责，但是具体如何完成"征税任务"则有着很大的自由空间；再比如，维护政治稳定是政法信访部门的基本职责，至于如何选择"维稳"手段则属于各级地方政府自行考虑的事情。很明显，这种行政管理模式是传统"军事战争"组织方式的延续，它们十分类似于"要不惜一切代价拿下XX高地"的军事命令，其背后所隐含的现实就是政治权力的高度集中。
传统军事集权体制的顺利运行和维系离不开"意识形态"的作用，只有确保下级成员的绝对忠诚和"为集体无条件牺牲"精神，这种体制才可能是有效的，因此，专门服务于灌输这种精神的"思想政治教育"工作显得十分重要。也可以说，只有依靠某种意识形态的强大整合能力，集权体制才能实现其"高效"的功能目标。但是反观当下的中国，各级地方政府官员大多都没有真诚的"政治信仰"，他们从政的唯一目的就是各种"利益"，而且权力越大、利益越多，因此如何"被提拔"就成为了他们"最原始"的政治动机。在这种情况下，中国地方政府官员逐渐养成了刻意体察上级政治偏好的"习气"，以至于"上有所好、下必甚焉"，根本就没有独立的人格和从"地方立场"思考问题的习惯。他们本能地根据上级政府所开出的"政绩"清单开展自己的工作，在与同僚的"横向竞争"中努力寻找可能带来"亮点"的工作突破口，为此不惜给自己的"下一任"制造难以收拾的"烂摊子"（比如大额政府贷款、烂尾公共工程、不断被挤压的民愤、恶劣的生态环境等），而且丝毫不会感觉到这种做法有什么"不合理"的地方。我曾经和一位县级市的主要领导一起吃饭，他就不断抱怨上级政府对他们的考核机制："若不希望我们做事，那就别考核我们啊，要求我们完成任务，又不给我们想出办法，只能逼着我们去做一些得罪老百姓的事情"。这种心态显示了中国地方官员在中央的政绩考核机制下所普遍流露出来的"无奈"情绪。
改革开放以来，中国虽然也进行了所谓的"权力下放"，但是很显然，下放的权力大多都是"手段"型权力，而非"目标"型权力。也就是说，中央最高权力当局尽管不再太多地直接过问地方政府的具体政治行为，但是从未放弃对其施政目标方向的严格控制；因此可以说，中央其实并没有赋予地方政府真正的"自主性"，只是在强令要求他们完成上级交给的任务之余留给他们了"手段选择"的一定自主空间。这种局面是强调"政治稳定压倒一切"的集权体制所必然导致的结果，在这种政治体制之中，地方政府官员的很多政策选择都有着鲜明的"走钢丝"特征，既要遵守中央给定的政治原则，又要绞尽脑汁地为自己创造出优于同行竞争者的"成绩"，而这又经常会冒一定的"风险"。在长时期的尝试探索中，中国地方政府官员逐渐摸索到了一条相对合理的"为政之道"——可能获得升迁的官员努力创造政绩，不该做的事也要去做；难以获得提拔而渴望"少犯错误"的官员则追求无为而治，该做的事也不去做；两者共同的行动逻辑就是"利益最大化"，只是表现不同而已。相信，这种现象正是李克强总理所痛斥的两种表现截然相反而实质却完全相同的某些东西。
关于中国地方政府官员在施政过程中的"短视"行为，有很多人不能理解：就算是他们没有真诚的政治信仰，但也不会希望现有的有利于他们切身利益"体制"解体吧，难道他们不担心自己的行为会导致严重的政治与社会后果？针对这样的怀疑，我们可以提出中国地方官员的两种心态：一、高层权力阶层可以尽享各种政治特权和物质福利待遇，那么下级权力所有者为何要"坚守清贫"？二、自己既然是为中央最高权力当局服务的，中央离不开他们的"效力"乃至"卖命"，那么地方一旦出现问题，中央必然会施以援手。也就是说，中国地方官员大多认定自己受到了不公正的待遇，特别是分税制改革所带来的"地方收入锐减"已经让他们对中央形成了内心的"不满"；而与此同时，他们又深信，自己的不良政治行为及时引起了威胁现有政治秩序的后果，上级政府也会被迫帮助解决，比如地方债务的偿还、群体性事件的兴起、不断恶化的生态环境问题等。正是在这种心态支配下，他们在完成上级政府交办的"核心任务"的基础上，在经济和政治核心利益上"捆绑"中央政府是一个精明的政治选择，他们深知：中央政府不可能接受地方政府"破产"这样的恐怖后果。
总而言之，皇帝与知府之间的关系决定了当下中国行政管理的必然形态，中央虽然拥有很大的政治权力，却也必然要承担很大的政治责任，地方官员虽然需要绝对地服从和服务于上级的领导，却也有着自己的自由行动空间，他们可以拿中央政府的"合法性"做赌注换取自己的特殊利益，同时又可以潜移默化地将责任归为上级政府交办的任务，其最典型的案例就是普遍存在的"暴力征迁"。中国中央政府面对这些现象，也深知没有办法太过责怪自己的下属，毕竟经济发展确实离不开类似的政府行动，特别是在中国特色的发展模式之下，就更加难以避免。即使有些地方官员没有配合中央明确规定的规则行事，他人也很难从道义上给予责备，原因很简单——"我既然没有享受到皇帝的权力，为何要从皇帝的立场出发思考问题？"当中央政府只能依靠"售卖利益"来换取下属官员的忠诚时，地方政府官员注定是很难从整体政治利益角度出发想问题的，他们只能根据自己利益最大化的原则来决定自己的行动，不管总理怎么样，政治制度都已经决定了这样的后果。
所以，李克强总理所"愤怒"的现象看似中国地方政府的问题，实则为中央政府的问题，更是中国特色的政治制度和行政管理体制的问题。身处这样的体制之内，我们不能刻意指责地方政府官员的行为，毕竟"焦裕禄"只是一个刻意塑造的官员形象，它与人性相悖，自然就难以推广；可以说，总理的愤怒很无奈，只要集权体制不能完结，这种"无奈"还会一直持续下去！我坚信，只有重建新的政治伦理，按照宪政的原理来理顺中央—地方政府之间的关系，彻底打破传统"军事组织管理"模式的对中国行政管理体制改革的羁绊，中国的官员才可能主动或被迫地按照社会公益最大化的原则办事，"总理"才可能变得比较好当！
相关日志
没有评论:
发表评论