清王朝控制西藏的固定渠道只有一个──驻藏大臣，朝廷对西藏的权力，明文规定一律由驻藏大臣履行，清王朝对西藏的控制也大多通过驻藏大臣实现。所以，那时中国对西藏能否拥有主权，驻藏大臣扮演了关键角色。
驻 藏大臣分为一正一副，正职称”办事大臣”，副职称”帮办大臣”。清政府连续185年派遣驻藏大臣，共有135人被任命为驻藏大臣，其中大多为满人，其次是 蒙族人，只在后期有几个汉人被任为副职。驻藏大臣规定任期三年，跟现在的援藏干部期限一样，实际最长的连续在藏七年，最短的只有40天即被招回，还有的被 派进西藏二次甚至三次。
藏族学者国庆主要是从能否贯彻主权的角度，把清朝驻藏大臣分为佼佼者、平庸者和昏聩者三类。这种分类方法并不科 学，但可以参考。按他的评判，清朝前期能列入佼佼者的驻藏大臣有9人，清后期只有3人。也就是在135位驻藏大臣中，佼佼者所占不到9%，其余皆为平庸乃 至昏聩之辈。
对这一点，当年乾隆皇帝自己也承认。他的说法是：”向来大臣内才堪办事之人，多留京供职……派往驻藏办事，多系中材谨饬之 员。”"驻藏大臣往往以在藏驻扎视为苦差，诸事因循，惟思年期界满，幸免无事，即可进京。”这不奇怪，今天有数小时即从北京到拉萨的飞机，去西藏工作都被 视为苦差，可想当年。官场向来是越有才干者越有活动能力，也越可能免于被派往艰苦地区，所以驻藏苦差除了推给平庸无能之辈，还往往落到那些犯错降职的”被 议降革之员”，变成”发边效力赎罪”的性质。那些人或是心有余悸，谨小慎微，”以无事为大事”；或是”幸得差委，身名既不足惜，益肆无忌惮，鱼肉藏民，侵 吞库款”。
驻藏大臣及其下属远离朝廷耳目，自成一体，难以制约，如果没有自觉的个人操守，很容易滋生腐败。乾隆五十七年（1793年） 的《钦定藏内善后章程二十九条》，规定西藏凡任命官员都要由驻藏大臣与达赖喇嘛共同上奏清廷才可获批准，驻藏大臣虽然难以真正行使任命西藏各级官员的权 力，但往往利用所规定的这个提名权换取金钱。清末整顿藏务的钦差大臣张荫棠在其奏折中揭露，这种交换已形成固定价码：提名噶伦收银一万二千两，提名代本、 甲本等各官，收银二三千至数百两不等，”额外需索，犹不止此”。驻藏大臣及其下属还利用各种报销的机会进行贪污。如张荫棠查办的驻藏大臣有泰，其名曰”犒 劳”占领拉萨的英军，只花费一千五六百银两，向朝廷报销的数额却达四万；其去印度与英方谈判的花费六七百两，报销的数额却是两万。其他各项委任私人，朋比 分肥，凭权纳贿，克扣兵饷的事，不胜枚举。
驻藏大臣在确立和维护中国主权方面是锐意经营还是不思进取，与当时在位的皇帝对西藏所持的态度也有很大关系。清朝前期为了羁縻蒙古，稳定社稷江山，皇帝对西藏问题比较重视，驻藏大臣一般也不敢过于怠慢。从史料上看，那个时期的清朝皇帝可比现在的 中国领导人对西藏问题更加关注而且具体，对驻藏大臣的奏折往往动辄批复几百字，连对达赖喇嘛的父亲回原籍是否还用头品顶戴，也批示：”在籍不应戴用，俟假 满回藏时再用”。
而到清朝后期，蒙古和西藏都不是社稷的主要问题了，皇帝对国是也不那么上心了。1904年，面临英军将要以武力进入西藏 的严重局面，当时的清朝皇帝在驻藏大臣报告情况的奏折上也仅仅批了一个”阅”，再无其他。江山是皇帝的，皇帝都不关心，驻藏大臣自然更会松弛。这也是清朝 后期的驻藏大臣较前期更为平庸和昏聩的原因之一。
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