吴伟：80年代政治改革系列谈(4-5)
政改研讨小组的第一次会议
政改研讨工作开始的一个月以后，1986年11月7日上午、8日下午，在中南海国务院第二会议室，赵紫阳主持召开了中央政治体制改革研讨小组的第一次会议，听取研讨小组办公室（简称中央政改办）的工作汇报。参加会议的除了紫阳外，还有研讨小组成员胡启立、田纪云、薄一波、彭冲以及研讨小组办公室的鲍彤、周杰、严家其、贺光辉等16人。
这次会议，是那年研讨小组七次会议中，涉及面最广、内容最丰富、影响也最大的一次，不仅原则上确定了政治体制改革的涵义、目标和重点，而且也提出了政治体制改革几项重点内容的基本方向，对下一步开展的专题研讨工作起到了重要的指导作用。
会议上，赵紫阳和研讨小组其他几位成员一边听取鲍彤的汇报，一边插话、议论，间或提出一些问题，由鲍彤或是办公室其他人员作出回答，每一个参会人员也都可以适时插话。鲍彤的汇报共分七个部分，其中主要的部分，是对现行政治体制弊端的认识、中国政治体制改革的涵义、重点、主要内容以及设立专题小组的初步意见。
在鲍彤汇报政治体制改革的涵义，讲到要保证国家的长治久安和现代化建设时，赵紫阳说：现在国外都关心小平同志，就说明我们的长治久安还没有制度保证，这样不行。
鲍彤在汇报中提出，政治体制改革的长远目标是民主化，近期目标是制度化。赵紫阳问：什么样的制度化？只说制度化，缺少一个前提。这时，胡启立提出，经济改革提出的目标是有计划的商品经济，一句话就清楚了，政治体制改革能不能找到这样一句话？紫阳说，是缺少一个总的概括。只说走向制度化，还没有涉及实质问题。分权就是实质问题。近期目标，是要解决党与各种社会组织的关系，包括党与政府、党与人大、党与别的社会组织、还有政府与企业之间的关系。远期目标有内容，如高度民主、法制完备等；对近期目标的概括还没有。鲍彤表示，这个问题，办公室回去要认真研究。
在鲍彤谈到实行党政分开是要解决共产党如何执政的问题时，赵紫阳、薄一波等都表示赞成，他们强调，政治体制改革要解决的问题，不是共产党是否执政，而是怎样执政、怎么领导以及如何改善党的领导。
赵紫阳说，用"党政分开"这个概念很准确。党政分开的涵义，就是"党不直接发号施令，不直接处理政务"。这是一篇大文章，在社会主义国家还没有先例。从原则上说，党的领导是政治领导，管大问题。薄一波则说，我们的机构为什么这么大，办事效率这么低，官僚主义这么严重？根源主要是党政不分，以党代政。近期我们要解决这个问题。
赵紫阳又说，党中央要讨论大政方针，并通过在政权机关工作的党员来实现党的领导，党起监督作用。既然组成了政府，党就不要去代替它。党应该管组成政府的那些领导人，不胜任可以重新提名，建议调动他，撤换他，但属于政府的事就不要再包办代替。我们现在下面党政不分、权力过分集中于党委的情况比中央还严重。国民党的以党治国，还没有社会主义国家的党政不分厉害。
鲍彤建议，为了实行党政分开，应当取消政府中的党组。赵紫阳和研讨小组其他几位成员都表示同意。赵紫阳说，党组这个东西，有个演变过程。建国初期，政府里有民主人士，各部门就搞了党组。党组后来变成了一种待遇，也有些搞集体领导的意思。改革中要取消党组，这个问题比较容易解决。
对于鲍彤提到要考虑削减基层党组织的机构时，赵紫阳说，匈牙利的企业里，党组织机构就非常小。他们有个口号，叫做"党务工作社会化"。而我们呢，叫做机关化、行政化。薄一波补充说，毛主席曾经讲过，党的机关要用党费来开销，人员不能太多。现在不但共产党，连民主党派也都吃的都是国家饭。这样下去不行。
当鲍彤汇报到发展民主的一些设想时，赵紫阳说，讲社会民主，重点是党内民主；讲党内民主，重点是中央一级，是解决党的中央组织的内部关系、议事规则、工作程序、生活准则和党内监督问题，同时也要研究党的地方组织、基层组织的有关问题。没有一整套制度和程序，民主就没有保障。把这些方面的制度健全起来，对于国家的长治久安，不重犯文革的错误，极为重要。胡启立补充说，如何保证文革不重演？紫阳讲的这一条最关键。文革当中很多老帅不同意毛泽东的做法，但却没有办法通过某种合法程序来召开会议解决问题。
接着，胡启立还说了一段让笔者至今印象深刻的话，似乎他对此后几年党内高层发生两个总书记先后下台的事有先见之明。他说，如果不建立必要制度，在两次代表大会之间的五年中，政治局委员、常委之间如果"哥俩好"还没事。如果出现分歧，应该诉诸什么程序，靠什么解决？必须要有制度保证。田纪云补充说，讲才干，讲能力，没有人能比得过毛主席。他犯了那么大的错误，那么多人都看到不对，却没有办法制约。赵紫阳接着说，主要是这个问题。看来靠认识不行，自己是不能约束自己的。
当鲍彤汇报到干部制度改革问题时，赵紫阳说，社会主义各国，除了南斯拉夫，都是"党管干部"。"党管干部'，就是党任免干部，组织部任免干部。而组织部又不管具体的事情，管事的不管人，管人的不管事。在政治体制改革中，干部管理体制也要改革。实际上，说"党管干部"，不一定要每一个干部，任用、任免全由党管。党主要是管干部工作的宏观，不具体任命干部。干部规划，也包括交流、培养，以及属于干部纪律方面的工作，这应该由组织部管。外国是分文官和政治家，文官是由政府管的，政治家是党管的。你们要研究，是否借鉴一下国外的文官制度？我看要借鉴一下。
赵紫阳继续说，现在我们的"干部"这个概念，包括的范围过于庞杂，教师、医生、法官、运动员都叫干部，这个办法不行。改变党统管干部，要有新的制度，否则乱子不小。要搞专题，由组织部牵头去搞，但要纳入政治体制改革研讨之中。
在鲍彤汇报到人大要加强对政府的监督时，赵紫阳说，宪法规定，人大是最高国家权力机关，其实权力还不如国外的立法机关。作为立法机关，可以与行政机关相互制约。最高权力机关的权力也不能是无限的，不受任何约束。这个问题不能回避，要有个相互制约的关系。
这时，鲍彤插话说，"三权分立"的思想不能简单否定。紫阳回答：要从实际出发。"三权分立"不能搞，但人大的作用必须进一步发挥。怎样发挥，要研究。西方国家制度中那些有益的东西，可以吸收到我们的制度中来。
在鲍彤的汇报结束之后，赵紫阳对会议的讨论作了小结。他说，基本上同意汇报的意见。近期改革从哪里开始？要以解决党政关系和党内民主为重点。党政关系中，主要是党和政府之间的关系，同时也要解决党与人大的关系、人大与政府的关系。在党与政府关系上，要解决党政不分、以党代政的问题，在党与人大关系上，要解决人大如何进一步发挥作用的问题。我们这次改革，终究是要解决党的权力过于集中的问题，防止党的权力过于集中于少数人、个别人、一个人。以党代政，这就势必使各种社会组织不能很好地发挥作用。
赵紫阳还指出，党的作用有个中央、地方、基层的分层。中国省市一级党委不能像过去的国民党党部一样，也不能像现在一样，党政不分，权力比中央还厉害。另外，现在的题目中有关人大的分量不够。政治体制改革中，人大问题不作为一个重点提出来不行。人大的问题不能回避。问题究竟在哪里？改什么？要研究。还有，言论、出版、集会、结社自由等问题，关键是言论与出版。这要放在社会主义民主专题中研究。
赵紫阳最后说，在研究中应当明确的，一是基本目标、基本模式，二是过渡措施。否则，目标是空的。经济体制改革的目标相当明确，但是如何到达彼岸，路子并不十分清楚。政治体制改革也是这样。所谓过渡，就是首先搞什么，先达到哪一步，步子怎么走，还有配套的问题。
在会议结束前，薄一波对鲍彤和办公室的研究人员们说，你们要放开手想问题。赵紫阳说，研讨小组，研讨小组，就是研究和讨论嘛。薄一波接着说，你们想到什么问题都可以讲。彭冲表示赞成，他说，你们有豁免权。
在这次会议上，赵紫阳和研讨小组其他成员都提出，要研究一下，找到一句话来概括政治体制改革的基本内容。11月8日上午，利用两天会议的间隙，办公室立即开了全体研究人员会议，研究这个问题。会上，出现了几种提法。吴国光在他的书中是这样归纳这些提法的："大家试图提出各种各样的说法进行这一概括。严家其建议用'科学化、法制化的国家行政管理'这句话。迟福林说，可以考虑用'共产党统一领导下的分权制'。孙方明的说法是：'通过制度化的方式，形成我国政治生活现代化的基本格局。'李丹钢强调：'建立适应商品经济的组织结构，走向制度化。'吴伟提出：'理顺党和国家政权关系，实现社会组织功能分化，完成革命体制向建设体制的转变。'"（《 赵紫阳与政治改革》1997年8月版第168页）
由于意见不一致，会议也没有急于作结论。在后来政改办的一次讨论中，鲍彤建议，可否把"建设社会主义民主政治"作为对政治体制改革总的概括，与经济体制改革的"建设社会主义商品经济"相对应。这个说法得到了办公室绝大多数研究人员的赞同。鲍彤把办公室的这个共识向赵紫阳作了汇报，赵也表示同意。这句话，后来写入了中共十三大报告中。
研讨小组第一次会议结束后，赵紫阳委托鲍彤和办公室执笔，起草研讨小组给中央常委的报告。这个报告，可以说是政治体制改革研讨工作的第一个成果，也是下一步研讨工作的"总纲"，能不能得到中央常委，特别是邓小平、陈云、李先念三位老人的认可，将对以后的研讨工作有重要影响。所以，鲍彤和周杰都十分重视，专门召集几个执笔人开了会，谈了他们对起草工作的意见。第一稿由笔者和孙方明、李丹钢分工起草，然后由吴国光统稿，交办公室研究人员讨论，然后再修改。反复几次后，鲍彤亲自动笔作了最后的润色。
11月18日，这份报告经赵紫阳审阅同意后，以研讨小组五个人的名义，报送中央常委。报告就政治体制改革的涵义和目标，谈了以下看法："我国的社会主义制度是好的，但在领导体制上存在一些重大缺陷。它适应于武装斗争和群众运动，不适应于经济、政治、文化多方建设的需要；适应于实现高度集中的指令性计划，不适应于发展社会主义商品经济。因此，我国当前的政治体制改革有两层涵义，一是使政治体制适应于和平建设的需要；二是使政治体制适应于发展商品经济的需要。我国政治体制改革的长远目标是建设高度民主、法制完备、富有效率的社会主义政治体制。这是需要长期努力才能实现的。近期对政治体制改革的总要求，可以考虑概括为一句话：改革领导体制，调整各种社会组织的关系和职能，使之走向制度化。内容主要包括：（1）通过党政分开，使党和国家机关的相互关系制度化，各司其职，增强活力；（2）通过发扬党内民主和人民民主，并使之制度化，调动基层和群众的积极性；（3）通过权力下放、机构改革、干部人事制度改革、完善行政法规，使政企关系和机关工作制度化，克服官僚主义，提高工作效率。"接着，报告从党政分开、党内民主、权力下放和机构改革、干部人事制度改革、发挥人大和政协的作用、健全法制等几个方面阐述了政治体制改革的基本内容和重点。
在报告的最后"如何过渡"部分中，研讨小组提出了下一步工作的安排，准备成立几个专题小组，各自提出自己的方案。明年三月前，将分别听取各专题研讨小组的汇报。四、五月间，有可能提出政治体制改革的初步设想。
从1986年11月底到12月底，根据赵紫阳的计划和研讨小组给常委的报告，在中央五人研讨小组下面，先后成立了八个专题研讨小组。党政分开专题组的负责人是温家宝（中央办公厅主任）；党内民主与党的组织专题组由周杰（中办副主任）负责；权力下放与机构改革专题组由贺光辉（国家体改委副主任）牵头；干部和人事制度改革专题组的负责人由曹志（中组部副部长）；社会主义民主专题组由胡绳（中国社会科学院院长）牵头；社会主义法制专题组由佘孟孝（中央政法委副秘书长）负责；改革的理论和基本原则专题组则由廖盖隆（中央党史研究室主持工作的副主任）主持。此外，还设立了一个中央党校组，由副校长陈维仁和校委副秘书长史维国负责。各个专题研讨小组基本是按照中央研讨小组的模式设立和运作的，小组里边有几位负责人，然后下边也成立一个主要由研究人员组成的办公室，承担具体研究工作。中央政改办则被各专题组称为总办公室，负责与专题组联络、协调和综合。
1986年12月10日上午，中央政治局委员、研讨小组成员胡启立在中南海召集中央政改办负责人、各专题小组负责人及部分研究人员开会，研究和部署了下一阶段的专题研讨工作。他在讲话中说：政治体制改革的研讨工作是在中央政治局、书记处的直接领导下，由紫阳同志亲自抓的课题，涉及到国家的长治久安。在某种意义上，政治体制改革比经济体制改革更深刻、更复杂，也更艰巨，触动面绝不比经济改革小，大家绝不可掉以轻心。胡启立在讲话中还对各专题组的工作进度提出了要求。
各个专题研讨小组的成立，标志着政治体制改革研讨工作的第二阶段开始。12月2日，刊有"研讨小组领导同志在听取办公室汇报时的谈话要点"的《研讨情况》印发至各专题组，以为下一阶段的专题研讨工作提供指导；同时，《研讨情况》也增发至"中央政治局、书记处、国务院、中顾委、人大常委会有关领导同志"，开始向整个中央领导层"下"政治体制改革的"毛毛雨"。
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