2013年底的中央经济工作会议虽然确定了六大经济任务，重中之重集中在一条，即"着力防控债务风险"。为此做了一个最重大的决定，在"债务"问题上，中 央政府与地方政府"父子"分家，即：中央不再发挥"父爱主义"精神，为"儿子"即地方政府兜底，而是要求"儿子"独立承担债务责任。
*地方官员考核体系将改变*
自2011年以来，中国经济受困于债务水平持续上升、多个行业产能过剩，经济下行压力加大。这些问题掰开了说，似乎是三个，但从根源上说，其实是一个，即 中国经济发展过度依赖政府投资。政府投资从来是只讲播种不讲收获，于是在金融上表现为地方政府陷入巨额债务泥潭，在实体上表现为多行业产能严重过剩，在宏 观层面表现为经济增速下滑。这趋势在2011年就已非常明显，只是自那以后两年多，正逢十八大权力交接，中南海权力斗争方酣，谁也顾不上经济问题。
今年三中全会开过，大事已定，经济问题就不能再拖。12月上旬中央经济工作会议前夕，中国政府公开发布《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，要点是：不再将GDP增速做为官员政绩考核的唯一指标，政府负债数量、环境生态等将列入考核范围。
应该说，以GDP增速作为官员政绩考核的主要指标时，环境生态普遍恶化与地方债务过大早已成为两大问题。中央政府曾打算改革，如潘岳拟于2005年在一些 省市试行绿色GDP考核体系，温家宝在2007年也曾表过态，要改变以GDP为主要指标的政绩考核体系。后来，绿色GDP考核遭到各地方政府的强烈反对而 胎死腹中；温家宝的表态也没了下文。到了今天，环境污染已经从水与土地发展至天空，雾霾时不时笼罩全国各地城市，环境状况总算列入地方官员的政绩考核范 围；虽说实施的难度较大，但能做到不再产生新的环境污染，就算是莫大功德，国土整治、污染修复等只能慢慢来。本文只说比较容易量化为考核指标的债务问题。
*地方政府"解决"债务两字诀：瞒与赖*
中国债务规模到底有多大，确实很难弄清楚。今年各方估算的新数据当中，里昂证券5月13日发布的估算被普遍接受，至今中国方面也未予否认。该报告显示，截 至2012年末，中国的债务总规模（政府、企业和个人）为107万亿元，即GDP的205%，预计2015年中国债务规模占GDP比重将升至245%。在 如此庞大的债务当中，地方政府的份额有多种估算，最近有人估算为25万亿元到30万亿元。
为什么地方债务成了一笔理不清的糊涂帐？首先是因为审计监管部门遇到地方政府的"瞒"。在"地方债藏匿手段曝光：玩10个瓶子9个盖资金游戏"（《第一财 经日报》，11/19/2013）一文中，列举了部分瞒的手段，如"通过'外单位'名目腾挪账目、'借壳贷款'、垫资施工、借新还旧、向居民集资等手段隐 匿负债，通过列入不能或不宜变现的公益性资产虚增资产"，有兴趣的读者可以去找这篇文章细读。
"瞒"是用来应付上级政府审核的。面对债主，地方政府的手法则是"赖"。县乡基层债务风险不断扩大，究其原因，主要是税收来源单一，主要税种都集中上缴给 了中央财政、省级财政和市级财政，能够成为县乡两级财税收入的只有土地增值税、耕地占用税等。这些税只有通过"城镇化"名义出卖土地才能获得，很少有县乡 拥有足够财力去进行城镇化配套建设，于是举债推行城镇化成了唯一办法。中国的银行系统虽说是垂直管理，但地方政府也拥有对辖地银行的实质管理权，"父母 官"要借债，地方银行不敢不借。此前，由于对地方一把手的政绩考核中没有"债务指标"，在任者只管借债"发展经济"，涂饰政绩，还债的事情留给后任。后任 的办法也很简单：上届政府借的债，与本届政府无关，"赖"成了地方政府拖欠债务的法宝。这种情况下，地方政府只要能借到钱，就根本不考虑还的问题，比如云 南昆明推出3000亿地铁项目，借债总规模相当10年地方财收收入。
面对"债务不透明"、"前任推后任"的推诿局面，审计机构很头痛，认为只有明确债务责任，中央不再为地方政府提供隐性担保，才有可能防止新债的产生。这就 是2013中央经济工作会议将"着力防控债务风险"列为2014年重要任务，并颁发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》的由来。
《通知》规定，要 "把政府负债作为政绩考核的重要指标，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究"，如果认真实行此规定，地方官就不能继续举债营造"政绩"，而将庞大债务留给后任偿还。
*"父"与"子"的猫鼠游戏将继续*
中央政府放弃对地方的"父爱主义"保护，不是一件小事。中共的政治体制是中央集权体制，全国一盘棋。经济上的"父爱主义"源于计划经济时期，历改革30多 年，税制虽然经过赵紫阳时代的"分灶吃饭（即地方财政包干）"及朱镕基分税制两度变化，但却未曾放弃"父爱主义"：穷地方，有中央政府通过"财政转移支 付"养着；地方发行债券，有中央政府对地方政府提供的隐性担保撑着。不管地方政府与国企将局面折腾成怎样，天塌下来都由中央顶着。
这种"父爱主义"精神是社会主义经济体制的弊端之一。匈牙利经济学家科尔奈当年在《短缺经济学》中曾概括社会主义经济的几大弊端，除了"父爱主义"之外， 还有投资饥渴症、扩张冲动、软预算约束等等。观察今日中国，虽历经几十年"市场化改革"，但科尔奈概括的这些"社会主义经济弊端"几乎全部依旧。
新的考核体系是否生效，还得看一件事情，即地方财政是否能够开源节流。由于国有企业税收上缴中央、资源税上缴省市，县乡政府无法从中分一杯羹。十八届三中 全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》倒是将房产税划为地方税，只是由于拥有多套房产者是官僚集团中人，利益攸关，有关房产税征收一事，国务 院至今讨论了20多次也没定下个章程。就算将来定下，根据房产价值在一、二、三线城市依次递减规律，可以推算出，县乡一级的房产价值也最低，因此这房产税 的油水也最少，所以地方政府如何"开辟新税源"还是一个大问题。有些地方政府已经看到财政前景不妙，开始考虑节流，即裁员，如北京下属郊县、河南、河北等 省市，已经实行55岁以上公务员提前离岗退休政策。
可以说，只要地方政府的税源没有解决，要维持运转，就得想法子找钱，这钱也许不称之为"债"，安个别的名目卷土重来。鉴于中国并不实行地方政府破产制度， 如何追究地方政府第一把手的举债责任问题，就是个悬在空中难以落实的问题。《通知》中虽然有"责任追究"四字，如何追究则大有讲究。唯一可以明确预期的 是：明年中国经济工作的重心，以及中央与地方政府关系，主要将围绕一个关键词"债"来展开。
本文免翻墙链接：谷歌镜像 | 亚马逊镜像
相关日志
没有评论:
发表评论