政府与市场的关系
三中全会公报的内容实在过于空泛，让赞扬者费尽神思寻找辞句。周五公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称"改革60条"），在确定的15项改革任务中，除了生态文明之外，有6项与经济有关。其中堪称改革之纲的应该是"政府转变职能"，即政府在经济发展中将扮演什么角色，这点将决定政府、企业与市场三者之间的关系。
*管制型政府与服务型政府的区别*
所谓"加快转变政府职能"，其实就是要将政府从管制型转变为服务型。"改革60条"称："必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府"。建立"法治政府"这一任务相当艰巨，因为奉行法治至上是民主宪政国家的原则，中国一直是法律之上有政治权威的人治，法治这座"罗马城"还不知要耗费多少年才能建成。本文只谈中国政府由"管制型"转变成"服务型"是否有现实可能。
"管制型政府"一般与专制（威权）政治相结合。其特点是：政府全能，除政治之外，还主导经济发展与社会运行，一切政策设计均从便于政府控制、管理出发。无论是投资还是各种公共服务，都由政府主管或者提供。
"服务型政府"是民主宪政的产物。其特点是：社会运行有法律规范，政府职能相对有限，主要是做市场和个人不能做或做不好的事情，如维护市场经济秩序、保护财产权利和公民权利、为国民提供教育、医疗、卫生、环境保护、公共服务和社会保障等。
在早期的自由主义经济理论中，只要求政府做市场经济的"守夜人"。目前随着国际经济交往增多，经济发展日益复杂，政府的职能早就超出"守夜人"的范围。但区别"管制型政府"与"服务型政府"还是有两个基本标准：
一、政府在资源配置中所起的作用。如果由政府掌握资源配置大权，则是管制型政府；如果由市场配置资源，则是服务型政府。
二、在维护市场秩序时，政府只充当服务者，则是服务型政府；如果既充当规则（法律）的制订者，又充当参赛者，最后还充当竞争的裁判者，则是管制型政府。
中国虽然放弃了计划经济，但至今还未完成向市场经济的转型，目前还处在半市场化半行政干预的过渡状态，具备管制型政府的主要特点。这种政府集规则制订者、参赛者与裁判者三种角色于一体的状态，既使中国政府成为经济发展的强力推动者，也导致政府本身成为中国绝大多数经济社会矛盾的制造者。以胡温时代留下的经济高度泡沫化、环境生态全面恶化为例，几乎全与政府政策、政府在资源配置中的关键角色、以及政府部门对企业行使监督职能时发生大量寻租行为有关，真可谓成也萧何败也何。
*政府转变职能的关键：敢不敢给自己动手术*
我曾经写过一篇长文《改革30年：国家能力的畸形发展及其后果》，指出中国政府早已堕变为自我服务型的自利型利益集团。要从这种状态变成服务型政府，成败关键在于政府敢不敢给自己动手术。这动手术的关键位置就在于中国经济体制的核心部位：资源国有与企业对政府的资源依赖。
第一，政府能否放弃资源配置大权
"改革60条"中提到，"大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。"
要减少对资源的直接配置，先得改变政府对资源的占有状态。因为正是政府对资源的占有状态决定了中国政府拥有无可质疑的资源配置大权。按照中国宪法，城镇土地、森林、河流、矿藏等资源，都是国家财产，属于公共产权。依据这些公共产权取得的收入都由政府支配，成为少数权贵及利益相关者攫取财富的源泉。
1978年经济改革启动的市场化进程中，上述公共生产要素的配置权一直掌握在政府手中，由权力操纵国家资源的分配，不仅产生了严重的腐败，还导致严重的社会不公。自上世纪90年代以来，中国财富增长主要集中在土地、矿产、金融、股市；暴富人群的形成也离不开这些公共资源。
可以说，只要不改变宪法的相关条款，就不可能"大幅度减少政府对资源的直接配置"。但宪法肯定是不会改的，因为"改革60条"在第二节"坚持和完善基本经济制度"中，仍然强调"公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基"。
只要坚持"公有制为主体"，中国政府就不可能将宪法赋予政府资源控制配置大权拱手让给市场，除了那"市场"仍然由政府的变身或者权贵家人主导，比如私募基金这一"软资源"现在由红色家族子弟以"市场化"的形式在瓜分主导。
第二、中国企业能否结束对政府的资源依赖
"改革60条"中提到，"企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。"
听起来，政府放给企业的项目似乎不少，但只要一琢磨中国的产业结构，以及目前正在破产与行将破产的行业，就明白在上述规定的行业之外，留给企业自主决策的有利可图的行业实在不多。这一规定与当年朱镕基总理实行国企改制时规定非常相似：所有竞争性强且有市场风险的行业均向民企开放，有关国计民生的行业如石油化工等能源行业、民生须臾不可离的粮油水电等全交给大型国企垄断经营。
由于中国政府高度垄断各种社会资源，民营企业要想在中国做强做大，与政府（官员）维持良好关系是企业生存的重要资本，"资源依赖理论"很好地解释了中国政府与企业的关系。所谓"资源依赖理论"（Resource Dependent）指出，组织需要资源，但并非所有组织都能生产这些资源。因此，控制资源的组织能够对需求资源的组织制造依赖。控制方掌控的资源越重要、越稀缺、越不可替代，控制资源的一方自由裁决权（discretion）程度越高，其它组织对这一控制资源的组织依赖程度就越高。在中国，只有政府这一超级组织才能控制企业生存与发展所需要的一切资源，因此，企业对政府形成了一种高度依赖关系。
简言之，在中国的政治社会架构中，企业至少在以下方面依赖于政府：企业的商机依赖于政府（中国经济依靠投资拉动，在所有的投资当中，政府投资占很大部分；重要资源的获得依赖于政府，比如土地、某些行业的特许经营权，前面提到的私募基金行业即是一例。企业对政府的资源依赖，意味着政府（官员）有能力给企业带来不确定性，既可能提高企业的交易成本，也可以为某些企业创造商业机会以提高收益，或通过许多手段改变一个企业的成本结构。政府的意志往往表现为官员的个人意志，因此掌握重要权力的官员就成了"造就国王的人"。
要言之，政府掌握资源等生产要素的配置大权，必然结果是企业对政府形成高度的资源依赖，这种依赖为官员造就了大量寻租机会。要改变这种利益格局，前提是改变中国的政治结构。这已经不是"改革60条"所能够解决的问题。
国企改革: 成败关键在于结束党管企业
国企改革是"改革60条"的重头戏。从国企改革的十条措施来看，其中有些改革措施比较容易到位，有些措施则是难啃的硬骨头。容易到位的是制度起作用，比如加大国企上交财税的比例等；难啃的骨头是"党政分开"，最大的障碍也是制度。值得一提的是，"党政分开"曾是赵紫阳任国务院总理、总书记时期的国企改革方针，如今"旧曲新唱"，也算中国政治一道风景。
*利益再分配的改革容易到位*
十大目标中， "深化企业内部改革"这条大而虚，什么都可以囊括进去。但有两条应该很快能够得到实行，一是"划转部分国有资本充实社会保障基金"，二是"完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上交公共财政的比例，2020年提到30%"。
中国的社会保障系统目前面临资金严重不足的问题，这既造成政府困境，也容易激发社会矛盾；政府财政收入总额虽然逐年上涨，但因公共安全支出（即维稳费用的官称）、军费等各项开支逐年增加，始终面临资金匮乏，财政饥渴一直存在。鉴于政府采取舒缓自身困境的措施一向行之有效，加之国企人事权在中央政府手中，让国企多交点钱上来，这是可以达成的目标。
关于"合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费"这项改革，除了界定"业务消费"的弹性很大，其余各项只要中央政府下决心，比较容易取得成效。最近一年，抓了中石化系统的腐败窝案之后，今年国企系统管理层大换血。在国企巨无霸中，石化系统向来最牛皮，有此"寒蝉效应"，对其他的国企高管是个震慑，推行这一改革应该不难。
但有一条关系到国企垄断产品定价机制的改革，即"完善主要由市场决定价格的机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预"。这条的难处在于如何确定哪些是"不当干预"，以及由谁来确定干预行为是否"不当"。
一方面，一些公共产品如自来水、天然气等与民生相关的价格听证会弄虚作假，比如各地出现一些当地国企或者有关部门花钱雇佣的"职业听证人"，"代表"民意同意价格上涨。从消费者角度来看，这都应该算是政府部门"不当干预"。另一方面，物价格迅速上涨必然导致民众不满，近两年频频出现发改委"约谈"企业以稳定消费品价格的行为，从企业来看，这应该是政府部门对市场的"不当干预"。我相信，只要中国市场机制扭曲状态依然存在，这两种"干预"都将轮番出现，交替产生作用。
*政企分开如何可能？*
有些改革措施实行起来却不那么容易，比如"国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革"。
其中的"政资分开"，体现在两条，"以管资本为主加强国有资产监管"，"改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司、国有资本投资公司"。是否有效，得看改革实施后几年内的绩效评估。
以"政府监管为主要内容的改革"，因为政府监管一直存在，如何改革让人不明所以。2012年世界银行应中国政府邀请，与国务院发展研究中心共同制定"长期改革路线图"时，将其中一条视为标志性建议，即"国有企业应当受到独立资产管理者的监督"。后来据说由于遭到国务院国资委以及国有企业的反对，这一提议被取消。关于这点，我在"中国经济改革：目标虽有路难行"一文中有详细分析。
再来梳理中国改革以来的"政企分开"史，这段历史不仅体现了"人存政举、人亡政息"的中共高层的沉浮，还体现了中共在国企改革上的举棋不定。上世纪80年代从赵紫阳任总理开始，就进行从"政企分开"起步，逐步实现"党政分开"的改革。这一设想随着赵紫阳政治生命的终结而夭折。到了90年代，"加强党的领导"成为党建重心，不仅发展到各省市县的人大主任由党委书记兼任，还仿照"党支部建在连上"的战时原则，先是在国企中加强党建，继而在外企、私企中建立了数万个党委、党支部，终于将党领导一切的触角延伸至企业。
如今，在习近平宣要不断强化党的领导的同时实行"政企分开"，就象"22条军规"那样荒唐且充满矛盾：要消除国企的严重腐败，就得结束党管企业的体制，实行政企分开。如果实行政企分开，胡锦涛十年执政期辛辛苦苦在私企、外企建立的数万个党支部难道就此撤销？加强党的领导与国企改革的目标政企分开陷入了一个无法自拔的怪圈：撤销党支部，如何贯彻党的领导？但不撤销，又如何能够实现政企分开？
*职业经理人制度为何建立难？*
还有一条改革措施是"国有企业要合理增加市场化选聘比例，建立职业经理人制度，……深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革"。
这条措施难易参半。普通员工当然能进能出、收入能增能减，这条过去在做，现在也继续在做。但建立职业经理人制度却不那么容易，这必须有人事制度改革做基础，关键是先废除国企领导的行政级别。
提出废除国企领导的行政级别，在中国至少有两轮。第一次提出国企取消行政级别是在1999年9月22日第十五届四中全会。这次全会通过《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，规定"深化国有企业人事制度改革"，"对企业及企业领导人不再确定行政级别"。第二轮提出"废除国企行政级别"发生于2008~2009年。当时中国大型国企想在海外上市。无论实质和名义，国企领导兼任公务员显然不利于海外上市。这次讨论并未形成中央文件，但却将这一问题推向公众视野。
无论是中央文件还是后来的讨论，对国企高管的行政级别都未曾产生影响。据媒体盘点，目前国资委管理的央企，有53家为副部级；归属于国务院直接领导的正部级企业有中投公司。还有一部分隶属于中央其它部门的副部级央企，例如四大国有银行和中国邮政集团等，不少央企领导人都是中央委员或者修候补委员。央企高管仍然由行政任命，这类高薪"金饭碗"被当成安排中央及省市年龄偏 大、升职无望的官员的肥缺，今年11月，有媒体发文"113家央企现任掌门人盘点：半数有政府工作背景"，就是这种情况的注脚。
在国企由政府官员当家的情况下，建立职业经理人制度非常困难。早在2003年，国资委与中组部联手面向海内外招聘央企高管7人；2010年，央企在全球招聘中聘任了31位职业经理人。但招聘效果并不理想，据说留任率不高。
可以说，无论是取消"国企领导行政级别"，还是政企分开，都无法绕过一个问题：即政府职能是否能够真正转换。只要政府对社会资源的垄断继续，所谓削弱国企的特权、废除国企高管的行政级别、限制政府干预经济等各种改革，都只能如同近十余年来的所谓国企改革一样，成为纸面构想。
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