财新《新世纪》2014年第9期
出版日期 2014-03-10
记者 于海荣 王晓庆 林金冰 张宇哲
岁末年初，地方国有企业改革明显加速。
2月19日，珠海格力集团、格力电器（000651.SZ）、格力地产（600185.SH）分别发布公告称，珠海市国资委拟通过无偿划转方式，将格力集团持有的格力地产股份有限公司51.94%股权、珠海格力港珠澳大桥珠海口岸建设管理有限公司100%股权、珠海格力航空投资有限公司100%股权，及格力集团对格力地产的债权等资产，注入市国资委新设立的全资公司。此后，市国资委拟将不超过格力集团49%的股权通过公开挂牌转让方式引进战略投资者。
相比同一日公布的中石化重组油品销售业务板块、引入社会和民营资本参股，格力这一举措无疑力度更大，改革意味更浓。有评论将其称为"打响了地方国企改革第一枪"。
在此前后，地方国企改革已逐步展开。2013年12月17日，上海发布《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》，这是十八届三中全会后，地方上公布的首个操作方案。
今年1月14日，广东省国资委报送的两个国资重组方案——省属企业商贸资产、旅游酒店资产重组方案，正式获省政府批准。目前，广东省《关于进一步深化国有企业改革的意见》和《关于深化省属企业改革的实施方案》，正处在征求意见阶段。
2月20日，重庆联合产权交易所公告，重庆黄花园酿造调味品有限责任公司合计57.62%国有股权挂牌出让，欲引进外来资本。而重庆国资国企改革方案目前尚在进一步修订完善中，预计近期出炉。
地方国企改革频有动作，并非意外之事。2013年底的中央经济工作会议提出，对方向明、见效快的改革，属于地方和部门可以授权操作的改革，近期和2014年可加快推进。市场普遍预期，地方国企改革当属此类。
地方先行
目前由地方政府推动的国企改革仍存不足，但已经迈出了集中、整合及退出的第一步
经历了上世纪90年代通过关停并转实现扭亏脱困、政企分开的第一轮改革，本世纪初国有经济布局调整的第二轮改革后，地方国企第三轮改革正在拉开大幕。
中国企业改革与发展研究会副会长周放生告诉财新记者， 十八届三中全会《决定》提出关键的两句话，"积极发展混合所有制经济"和"鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业"，"能否做到这一点，就是检验国企是真改假改、央企以及地方政府是否下决心、有无实质行动的标准。"
盘点各地信息不难发现，此轮地方国企改革基本沿袭十八届三中全会的提法，各地均提出是以"国资改革带动国企改革"，积极推动混合所有制的发展，调整国资布局。但鉴于中央国企改革方案尚未出台、地方国企情况并不相同，各地的改革举措也有差异。
平安证券首席策略分析师王韧认为，目前国企资产主要集中于产能过剩行业。在当前地方债务压力巨大、债务风险尚未消除的背景下，地方政府有很强的动力整合地方国企资产。
区域层面，中西部地方债务压力大，国企资产恶化严重，并购重组动机强烈；广东、上海等东部省份经济发达，国有资产规模大且分布广，政府有重组国资产权和改革管理体制以做强企业的动机。
产业层面，国有资本产权向其优势领域集中，在其劣势领域逐步退出。民营银行、城投控股公司等属于国退民进、提升市场化程度的行业；能源与有色金属资源行业，以及交运设备和医药流通等领域，则会国进民退，集中度将进一步提升。
按照保尔森研究所的观点，1997年开始的国企改革和裁员是为了改善国企的业绩，并为中国加入世界贸易组织（WTO）以后国企应对竞争加剧做准备。在"抓大放小"口号的指引下，政府把重点放在了保留并强化战略性行业的大国企上，而对规模较小、业绩不佳和战略性不强的国企则采取关闭或民营化的策略。那一轮重组后国企财务业绩的改善可观。例如，所有国企的资产回报率从1998年微不足道的0.2%提高至2007年最高时的5%，而股本回报率则从1998年的0.4%提高至2006年的12.4%。这些成果，似乎证明了国企"瘦身强体"战略的正确性。
十多年后，当前的国企整体上看起来占据支配地位，但事实上经过2008年底的一轮刺激计划，财务指标急速恶化。根据财政部的数据，2011年非金融类国企的总资产回报率仅为3.25%，而2007年的峰值是5%。
在这一大背景下，地方国企的财务业绩通常比央企差很多，可以成为关闭或民营化目标的大多数规模较小的非战略性企业，也都是地方国企。而国资委直接管理的113家大型国企通常都有其存在的战略理由，而且历史财务业绩也相对较好。
以此来看，目前由地方政府推动的国企改革，尽管存在这样或那样的不足，但毕竟已经迈出了集中、整合及退出的第一步。对这一庞大、繁杂、困难的改革进程，也应报以耐心和期待。
何时言退
目前尚未有省市提出地方国企退出竞争性领域，大多是按十八届三中全会提出的界定不同国有企业功能，提出分类改革，这显然不够
长久以来，关于国有资本的投向领域，尤其是是否应涉足竞争性产业，争论颇多。十八届三中全会并未对此问题作出回答，但称"更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全"。
作为地方国企重镇的上海、广东，率先根据自身发展对当地国企的布局做出调整。
上海市委书记韩正在深化国资改革促进企业发展工作会议提出，国企改革的目标任务是提高国有企业活力和国有经济竞争力。途径是有进有退，进而有为、退而有序，在有进有退中进一步凸显国有企业在国有经济中的集中度。
上海的目标是要通过三到五年的努力，将国资委系统80%以上的国资集中在战略性新兴产业、先进制造业与现代服务业、基础设施与民生保障等关键领域和优势产业。
此前，上海国资布局也朝相应领域集中，如通过国盛集团对大飞机项目——中国商用飞机有限责任公司实现参股，并逐步退出上海家化之类的一般竞争性行业的公司。上海国资从2008年79个行业，收缩到了目前55个行业，93%的地方国资集中在20个主要行业。
但这距离80%以上的目标仍有较大差距。上海市国资委副主任林益彬透露，目前上海国资中，在这些领域的占比在62%左右，其中40%左右是第三类基础设施公共服务领域。
广东《关于进一步深化国有企业改革的意见（征求意见稿）》提出，推动国有资本更多投向基础性、公共性、平台性、资源性、引领性等重要行业和关键领域，以及未来可能形成主导产业的行业；有序退出不具备竞争优势、无法有效发挥国有资本作用的行业和领域。
广东省国资委主任吕业升在十八届三中全会后接受媒体采访时称，广东将着力打造国有企业不同层次的功能平台。一是做大要素平台，以产权交易集团为载体，构建金融、产权交易、药品交易等要素整合平台；二是打造省级资本运营和融资平台，整合省属保险、期货、银行股权、产权交易等资产，着力培育省国资金融资产板块；三是根据省属大型建筑企业规模实力的现状，研究整合设计、规划、融资、建设、服务、管理等资源，创新城镇、园区建设解决方案综合服务商业态，助推城镇化发展，打造城市建设综合服务平台。
目前尚未有省市提出地方国企退出竞争性领域，大都是按十八届三中全会提出的界定不同国有企业功能，提出分类改革。
上海国企划分为竞争类、功能类和公共服务类三种。各类企业分别采用不同的治理结构、管理机制，在用人和激励上实施差异化管理。
对于竞争类企业，要以市场为导向，以企业经济效益最大化为主要目标，兼顾社会效益；功能类企业，以完成战略任务或者重大专项任务为主要目标，兼顾经济效益；公共服务类企业，则以确保城市正常运行和稳定、实现社会效益为主要目标，引入社会评价。
目前上海市国资委直接监管的50多家企业集团，主要涉足竞争性领域的国企占比近半，包括上海汽车集团股份有限公司、上海电气（集团）总公司、上海华谊（集团）公司、上海纺织（集团）有限公司、锦江国际（集团）有限公司、光明食品（集团）有限公司、百联集团有限公司等。
从事粮食经营业务的良友集团，从原来的功能类企业划为竞争类企业，其党委书记曹智杰"感到了很大压力"，称目前的投资回报率很低，与上海同行相比，排名还较靠后。
率先"打响第一枪"的广东珠海，新一轮国有企业改革将按照竞争性、公益性和特定功能性分类改革。
珠海国资委主任吴爱存介绍称，对于竞争性领域的国有企业，要充分发挥市场的决定性作用，引入战略投资者，发展混合所有制经济，引领珠海经济转型升级；在城市和公用事业中，国有资本一定要控股，要发挥主导作用，公益性国有企业将深化特许经营权改革；对于城建等特定功能性国有企业，将加快政府资源注入，优化资源配置，促进战略转型，确保按时按质完成城市基础设施建设任务。
华泰证券通过调研发现，广州国企主要以竞争性企业和公益性企业为主，并且特大国企数量不多，资源相对比较分散，未来广州在推进竞争性国有企业改革方面动作不会太慢，甚至有加速推进公益性国企资源整合的可能。
"未来最后留下的国企肯定还是在垄断领域。"中国社科院公共管理与政府政策所博士马光远认为，目前民间资本遭遇"弹簧门""玻璃门"根本原因是时机不成熟，理念、体制以及公众的认识都还不成熟。现在最根本的是要在竞争性领域谈平等问题，竞争性领域国有经济、民营经济要有平等的地位。
"不与民争利"的制度保证
从管资产转型为管资本，本质上是管理理念的转变，怎样才能做到"不与民争利"？
以国资改革带动的此轮国企改革，一项重要任务是政府要以出资人身份，实现从管国企到管国资的转变。十八届三中全会提出，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。
地方的实践中也开始类似的尝试。广东提出，支持资本运作能力较强、功能较为完备的企业发展为国有资本运营公司；鼓励主业优势突出、治理结构完善、风险管控健全的企业改组为国有资本投资公司。整合不同企业的优质资源，组建以管资本为主的平台公司。同时，做实做强广东恒健投资控股有限公司和广东省产权交易集团等省级资本运营及要素平台。
上海酝酿多时的国有资本运作平台公司，也将在2014年实质运转。目前上海有三个国资平台类公司，一是以产业为主的上海国盛（集团）有限公司（下称国盛集团）；二是以金融资产为主的上海国际集团有限公司（下称国际集团）；三是在2010年成立的上海国有资本管理公司，由上海市国资委出资1亿元，任务是进行国有股权的统筹管理和市场化运作。
财新记者从多方获悉，上海市的国有资本运作平台公司将在国盛集团和国际集团开始试运行，两个公司分别根据各自领域制订了详尽的平台运作方案，已经上报至国资委。
上海国际金融学院院长、锦江集团外部董事陆红军分析称，上海国资流动平台可以以三种形式对国资股份进行统筹设置。
一种是投资控股类平台，通过中间层集团公司控股，推动下属企业的重组上市，如光明集团和集团内的光明乳业、梅林股份等企业；二是产业性质的平台公司，此类平台公司聚焦特定行业，将行业内的国资股份进行统筹整合，如上港、上汽等企业可能在未来更多承担产业资源整合的使命；第三类是纯资本运营公司，公司规模可能较小，以财务投资的形式参股企业，不以控股为目的。
陆红军还透露，上海市国资委在国企架构建设方面没有"一刀切"的设想，究竟是两级架构还是三级架构来搭建国资网络，要根据具体的行业性质和实际情况来设定。
"对国资委来说，推动竞争领域的国有股减持、降低控股比例，难度相对不大；难度大的是如何从管资产转型为管资本；本质上是管理理念的转变，但管资本是什么概念，如何界定，应如何转变，还没有搞清楚，正在研究，这是一个深远的课题。"一位国资委人士称。
在他看来，新加坡淡马锡模式类似管资本，但更多是资本运营的概念，"管资本比资本运营层次更高"。
新加坡对私有化的定义比较宽泛，政府从100%控股减持为绝对控股、相对控股、参股或是退出，都称之为私有化。曾任淡马锡助理副总裁的李志良撰文称，新加坡在1985年曾出台私有化计划，对于哪些行业退出、如何退出、分阶段退出、退给外资还是内资等，有很完整透明的战略规划。
在这个过程中，"不与民争利"被确立为一条重要原则，也是迄今淡马锡经验中往往被人忽略不提的一点。
怎样混合？
要发展混合所有制，必须解决市场准入的制约，通过法律保障民营企业的资产
混合所有制是下一步国资国企改革的重要内容，其实现路径是各方关注的焦点。
根据国资委的数据，目前中央企业及其子企业引入非公资本形成混合所有制企业，已经占到总企业户数的52%。截至2012年底，中央企业及其子企业控股的上市公司378家，上市公司中非国有股权的比例已经超过53%。地方国有企业控股的上市公司681户，上市公司非国有股权的比例已经超过60%。
全国工商联调研发现，民营企业参与混合所有制经济主要有三种情况。一是民营企业发展到一定规模，具备一定实力之后主动参与国有企业改制重组，通过参股或参与某些项目，把企业做大做强；二是部分家族企业为了引进先进管理理念，改善公司治理结构，通过混合所有制来建立现代企业制度，提高企业的竞争力；三是有些民营企业为避开进入垄断行业的"玻璃门""弹簧门"，获得发展机会而参股国有企业。
全国工商联副主席、中国民（私）营经济研究会会长庄聪生认为，前两种是混合所有制发展的有效途径，第三种则是特定时期出现的现象。
为改变这一状况，国务院总理李克强在政府工作报告中提出，制定非国有资本参与中央企业投资项目的办法，在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域，向非国有资本推出一批投资项目。制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。
地方国资改革中，亦可见到类似表述。四川宜宾市属国有企业基本不属于垄断行业。市长徐进对财新记者称，宜宾国企中，国有股占比逐渐缩小，有的企业已经不到20%。在公路、城际铁路等基础设施领域，通过招投标方式，鼓励民营企业参与投资，"宜宾到云南昭通的公路就是由民营企业全部投资的。"
重庆国资委主任廖庆轩在全国"两会"期间接受财新记者采访时介绍说，按照重庆国资改革目标，竞争性企业将通过整体上市实现价值最大化，国资逐渐退出；公益性国企比如天然气企业，在一定阶段下还需要国企控股。
重庆在1月的国资工作会议上提出，年内将推出首期总额约2000亿元的近100个国有资本项目，向社会资本开放；未来几年计划组建3家-5家具有全国竞争力和影响力的国有资本投资公司（运营公司）；2014年将力推三家国企上市。
重庆市长黄奇帆近期撰文称，国企改革的重点是控制债务、补充资本，核心是市场化资本补充，可以通过企业留存利润、股票上市、私募基金、股权转让四种方式来实现市场化资本补充。
其他各地也纷纷提出通过证券化推进混合所有制。上海市委书记韩正称，从上海的国有资本情况看，发展混合所有制经济，可行的方式是努力使国有企业成为公众公司，实现形式比较有效的方式是整体上市，在市场公开运作。上海港务集团、建工集团、汽车集团在这方面已经有所突破。
按照上海"十二五"规划，国资证券化水平要达到40%以上。而截至2012年，上海市国有资本的证券化率仅实现了35.2%。"去年没有完成目标，主要领导不满意，今年在重点推进重点企业的上市节奏。"上海市一家国企负责人说。
广东的方案谈及混合所有制时提出，根据企业功能定位和发展战略，确定合适的股权结构，国有资本持股比例不设下限。除极少数承担国家政策性职能、特许专营和平台性质的国有企业以及授权经营的国有资本运营、国有资本投资公司，其他国有企业要积极引入社会，发展混合所有制经济。同时，国有股权低于50%的混合所有制企业，不再参照国企实施管理。
广东省社科院竞争力研究中心主任丁力对财新记者称，理论上来讲，不参照国有企业管理，相当于国资委放手，将企业卖掉，变成民营企业。
官方初步统计数据显示，截至2013年末，广东全省国家出资企业（不含深圳）引入非国有资本形成的混合所有制企业户数比重约31%，省属企业、地市国资监管企业分别约为45%、27%。
按全省方案所列改革时间表，到2015年，广东须全面完成国企公司制改造；2017年，混合所有制企业户数比重须超60%；2020年这一比重须超80%，且二级及以下竞争性国企基本成为混合所有制企业，国有资本流动性显著提高。
值得注意的是，与其他地区提及混合所有制主要指国企引入社会资本不同，广东的混合所有制是双向的，既包括国企引入社会资本，也包括国企投资非公企业。方案提出，国有资本要积极主动投资发展前景好、风险可控的非公有制企业。
地方政府的意愿固然良好，但能否真正消除民营企业的担忧仍待观察。
浙江省政协委员朱仁华认为，民营企业的担忧主要集中在三方面，一是发展混合所有制，国有经济会不会越来越强，导致民营企业被控制；二是民营企业实力比较弱，以往与国有企业的合作中，没有话语权；三是民营企业要看国有企业拿出的是什么东西，"如果拿一些骨头，没有肉，那么民营企业也没有兴趣。"
全国政协经济委员会副主任石军也称，目前的混合所有制企业数量不少，质量不高，表现在部分企业国有股"一股独大"，民营企业只能被动接受管理。要发展混合所有制，必须解决市场准入的制约，通过法律保障民营企业的资产。
"民企参与国企混合所有制改革，除了财务投资，一般要有一定的话语权。没有话语权、被动地参与，会让很多民企有后顾之忧。"庄聪生表示，惟有兼顾国企民企双方、彼此尊重、国民共进，才能真正令民间资本有兴趣、无顾虑地参与混合所有制改革。
在操作方式上，他建议，大型国有企业要通过拆分业务，分层次、类型，通过子公司或者是分公司与民营企业合作，寻找结合点和切入点。
珠海格力的混合所有制尝试，属于市场通常所说的"靓女先嫁"，能否在这一轮国企改革中大范围实现，有银行人士并不乐观，"很难撼动国企，不到发不出工资，国企的利益集团不会放弃国企；中国的改革都是倒逼的，出了事再说。"
一位财政部人士亦称，国企改革通常都是首先从差的亏损企业开始，这相对容易；而好企业不易改，因为已形成固化的利益团体。
国企"去行政化"
国企改革阻力最大的是人
为使国有企业成为真正的市场主体，地方国企必须走上"去行政化"道路，这需要体现在用人机制和激励机制的转变上。
财政部部长楼继伟近日在全国"两会"期间提出，国企领导人薪酬比官员高，比市场低；"国企要去行政化"。
"国企领导人去行政化的关键是让其身份市场化。"周放生亦表示，市场化就不是任命出来的，如此薪酬才能市场化。
广东和上海的方案中对此均有所涉及。广东方案中称，要建立职业经理人制度。平台性质的国有企业、国有资本新设企业的高级管理人员以及国有企业的新增高级管理人员实行市场化选聘。建立健全退出机制，离开岗位后不再享受原岗位待遇。依法建立以合同管理为核心，以岗位管理为基础的市场化用工机制。
在激励机制和约束机制上，建立与分类管理、选任方式相匹配的差异化薪酬分配制度，实行职业经理人市场化薪酬协商体制。健全反映劳动力市场化供求关系和企业经济效益的工资决定和正常增长机制。建立起区别于党政机关、合理规范的企业领导人员职务待遇、职务消费、业务消费制度。
上海地方国企改革中，首先出炉的是两份针对企业领导人的改革配套政策。一份提出对企业领导人实行分类管理，另一份则着眼对国企领导人实行任期制管理。
国企资产比重 小
韩正在国资改革动员大会上称，只管三个岗位（董事长、党委书记、总裁），"有些企业总裁也要引入市场化选聘"，"企业日常经营活动，政府不能干预"。这意味着，上海国企的"副局级以上"领导，未来可能大比例缩减。
按照上海的方案，竞争类国企的党委书记、董事长、总经理和监事会主席由市委管理；党委副书记、纪委书记由市国资委党委管理；经理班子副职成员逐步由董事会聘任和解聘。重要骨干企业的副职领导人员，任免前报市委备案。功能类和公共服务类国企的党委书记、党委副书记、纪委书记和董事长、监事会主席及经理班子成员，原则上由市委管理。
通过"去行政化"，让国企负责人完成"身份转换"，建立长效激励约束机制才能提上日程。上海一位不愿具名的国企负责人说，作为市管干部，如果工资定得太高，那么同级的政府干部可能会有意见。作为企业家，特别是那些处于充分竞争行业的企业，"竞争对手的工资会高出国企好几倍。"
激励机制上，上海国企领导的收入与职工收入、企业效益和发展目标联动。对竞争类企业领导人，其薪酬主要由基薪、绩效薪和中长期激励组成。对符合条件的国有控股上市公司，可实施股权激励或激励基金计划。人力资本密集的高新技术和创新企业，可实施科技成果入股、专利奖励等激励方案。
上海梅林正广和股份有限公司刚刚公布的股权激励方案中，涉及各类人员114人，上海梅林董事、总裁、党委书记应国强，就被授予了28万股激励股权。
一位长期关注国资改革的研究人士说，历来国企改革中，阻力最大的是人，上海这次改革从人事制度破冰，决心很大，但要真正落实，恐怕还需时间。■
本刊记者霍侃对此文亦有贡献
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