中国政府网近日刊文，传达出国务院总理李克强对官场内很普遍的"为官不为"现象的严重不满，李克强强调，要通过督查、第三方评估和社会评价等方式，既督地方，也督部门，确保国务院各项政策措施不折不扣落实到位。
李克强痛斥的，即人们通常所说的"政令不出中南海"。这也是中国领导人常有的一种哀叹哀鸣，在我的印象中，前总理朱镕基、温家宝都哀叹过、痛斥过，然后就没了下文。朱镕基后来公开承认，他刚开始经常就中央电视台《焦点访谈》曝光的问题给地方领导作指示，要求整改，刚开始地方领导也很买帐，但慢慢地发现批示不管用了，他对批示也从此兴味索然。也就是说，总理的权威不过如此。
李克强面临同样的问题，这回他要派出督查组，要通过督查、第三方评估和社会评价等方式对地方与部门展开督查了。马上有人说，第三方评估"在西方发达国家公共政策实践中早已通行多年的科学理念与做法"，现在能够为中央政府所采纳，意义重大。这似乎是说，面对"政令不出中南海"的困境，朱镕基、温家宝只会发发哀鸣，而李克强已经"长缨在手"了。真可以乐观如此？
所谓"政令不出中南海"，在中国由来已久，恐怕从周天子、秦始皇的时代就存在了。近些年，由于总理们哀叹得多了，社会上各路志士仁人纷纷站出来出主意，政府本身也想了一些办法。比如清华大学公共管理学院政府研究所所长于安教授去年9月答媒体问时提出，中央应当"以法治方式实现政令统一"。而2008年至2009年，全国搞了一个从村支书到县委书记的大规模基层干部培训，冀以化解政令不畅的痼疾。
但所有这些努力，都是以"政令是个好政令"为前提的，责任仅仅在于地方与政府部门不抓落实，也就是"抗令不遵"。但果真如此吗？复旦大学经济学教授张军对"政令是个好政令"作出了一个不同流俗的解释，他认为，政令之所以不出中南海，是因为很多时候政令并不能解决下面的问题。换句话说，中南海本身在那时瞎指挥，各地要真听你的，那就一定玩完。
张军举的一个例子是，中南海决定办上海自由贸易试验区，给上海一块牌子，剩下的就是要求上海方面"先行先试"。但在中国，样样事情都有中央部委管着，一个上海自由贸易试验区，在中国权力结构中算个球，所谓"先行先试"其实是寸步难行。敢顶撞中央部委，那才是违背中南海政令；按中南海"既定方针"办，则又可能背上不改革的罪名。
则所谓政令不出中南海，就有了两种完全不同的解释方式。
假设中南海"伟大光荣正确"，政令件件英明，但中国是一个超大规模国家，权力和政令在从中心向终端传导过程中因为距离过远，能量损耗过大，最后变形走样或者地方官虚与委蛇。经常有老百姓说：中央政策是好的，但都被官员打了折扣。对于此种现象，中国有很多经验之谈，比如说"天高皇帝远"、"鞭长莫及"之类成语，讲的都是中央权威损耗的问题。中国汉族人建立的政权，从秦汉到明代，所辖疆域越变越小，就是因为中央权威管不了太远的缘故。
第二种解释则是中南海政令本身并非好政令，根源还是在于中国乃超大规模国家，通过中央集权的方式治理难度很大。由于不同区域发展水平不同，一项中南海政令要推向全国，本身就有违实事求是的原则。内地与沿海之间，中西部与东部之间，很多政策上都应当因地制宜。但中国的情况往往是，最高领导人动辄口含天宪、嘴大真理多，他反对迁都，随便开个"京津冀一体化"的方子，中央各部门就不问青红皂白抓落实去了，但各地没法执行。就算是认真调查研究过了、集思广益了，最后也是一张处方治13亿人的病，那行得通吗？
要解决问题，还是学者吴稼祥开的"多中心治理"的方子可行一些，说穿了就是搞联邦制加民主制。民主制避免领导人独断专行，联邦制确保因地制宜的治理，同时调动地方政治的积极性。中国这么大，社会生活方方面面，什么都要中南海政令说了算，就不可避免地成为一种内耗，而不可能是解决任何问题的有效策略。
政令不出中南海是一个老问题，其吊诡之处在于我们如何用文字描述它，如果我们把它描述为"中央与地方博弈"，相信大家就耳熟能详了。中央政府把税收的大头拿到手，但在医疗卫生、教育、社会保障方面承担责任很少，基于此种现实的中南海政令，地方上凭什么热心执行呢？再譬如中南海下令"南水北调"，马上北京将要吃上长江水了，但湖北人民却没水吃了，那湖北凭什么满意和答应？
问题很老，解决问题要的是真正的"脑筋急转弯"。地方和部门为什么不落实中南海政令，需要追根溯源。更重要的是，应当对中南海政令本身的合法性、科学性作出反思，我们不能无条件地假设中南海政令永远"伟大光荣正确"，地方和部门只能不折不扣地执行。不进行深刻反思，单派出督查组去各地强制执行中南海政令，实际上是行不通的，至少效率高不到哪里去，也可以说是劳民伤财。
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